II SA/Kr 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze sprzeciwu B. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] dla zamierzenia budowlanego "budowa zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) z wewnętrznymi instalacjami: C.O., gazową, elektryczną, wod.-kan., wentylacji mechanicznej, wraz z zewnętrznymi odcinkami instalacji wodociągowej, en. elektrycznej, kanalizacji opadowej, wraz z wewnętrznym układem komunikacji na dz. [...], [...] obr. 54 Nowa Huta przy ul. [...] w Krakowie: etap inwestycyjny 1 - budowa budynku nr [...], etap inwestycyjny 2: budowa budynku nr [...], etap inwestycyjny 3: budowa budynku nr [...], etap inwestycyjny 4: budowa budynku nr [...], etap inwestycyjny 5: budowa budynku nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją. Projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg" w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. na obszarze oznaczonym w graficznym załączniku do planu jako MN2. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określony przez projektanta obejmuje nieruchomości działki nr [...] [...], [...] obr. 54 j.ewid. Nowa Huta. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne z działek nr [...], [...] obr. 54 j.ewid. Nowa Huta. Od tej decyzji odwołanie wniosła K. G. zarzucając naruszenie art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego w związku, z § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 września 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja obejmuje budowę 5 budynków jednorodzinnych dwulokalowych, podczas gdy faktycznie inwestor planuje wniesienie 5 budynków w zabudowie bliźniaczej, a w każdym z nich znajdować się będzie co najmniej po dwa lokale, więc będą to budynki wielorodzinne; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie zezwolenia na budowę inwestycji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (bo zaprojektowano budynki wielorodzinne w zabudowie bliźniaczej) oraz dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który może być nie większy niż 0,5 (bo wskaźnik ten został przekroczony z uwagi na projektowane poddasza, a przedłożone w projekcie budowlanym obliczenia tego wskaźnika są nieprawidłowe); art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w szczególności związanych z ochroną budynków i nieruchomości sąsiednich przed hałasem oraz zapyleniem, brak określenia godzin prowadzenia prac budowlanych, brak regulacji dotyczących zabezpieczenia dojazdu na teren budowy (tak aby nie nastąpiło naruszenie dostępu do drogi działek sąsiednich) oraz brak zobowiązania inwestora do przedłożenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", przyjęty 28 sierpnia 2013 r. Uchwałą nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa. Działki budowlane objęte zakresem przedmiotowej inwestycji znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym — należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z § 11 pkt 3 podpunkt 2 planu w granicach terenu MN2 obowiązuje zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Budynek w zabudowie bliźniaczej to dwa odrębne budynki, rozdzielone dwiema odrębnymi ścianami z tzw. dylatacją, która sięga od samej ławy fundamentowej, aż po dach. Dodatkowo ściany te winny być wysunięte ponad wysokość połaci dachowej. Z załączonych do projektu budowlanego rysunków architektoniczno-budowlanych wynika, że każdy z 5 projektowanych budynków zawiera dwa odrębne lokale mieszkalne, oddzielone jedną wspólna ścianą konstrukcyjną bez dylatacji, przykrytą dachem. W związku z powyższym projektowane budynki są budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, a nie "bliźniakami". Ponadto budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy stanowi jeden budynek, który zawiera dwie niezależne powierzchnie lokalowe, z których każda pełni funkcję oddzielnego lokalu. W art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego ustawodawca nie precyzuje bliżej parametrów, jakim powinny odpowiadać lokale mieszkalne wydzielone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w szczególności co do wzajemnego stosunku ich powierzchni, czy usytuowania drzwi wejściowych (ustawodawca czyni takie rozróżnienie jedynie w stosunku do lokalu użytkowego, którego powierzchnia nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku). Co za tym idzie nie ma przeszkód prawnych by w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizować dwa lokale mieszkalne z dwoma odrębnymi wejściami o symetrycznym układzie pomieszczeń oraz jednakowej powierzchni użytkowej każdego mieszkania, jak i odrębnym dostępem do mediów dla każdego z projektowanych lokali w jednym budynku. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego -przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowane budynki mają po 2 trzykondygnacyjne lokale. Każdy lokal posiada jednobiegowe schody wewnętrzne o szerokości biegu 1 m, co świadczy o tym, że są to schody projektowane dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego, bo budynek wielorodzinny (zgodnie z § 68 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wymaga zastosowania co najmniej 1,2 m szerokości biegu schodów. Ponadto budynki wielorodzinne wymagają spełnienia szeregu innych przepisów, które nie są wymagane dla budynku jednorodzinnego i nie są tu spełnione. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda Małopolski stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest budowa 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Organ stwierdził, że zgodnie z § 11 pkt 5 podpunkt 3 planu wskaźnik intensywności zabudowy na terenie MN2 nie może być większy niż 0,5, a zgodnie ze znajdującą się w § 4 pkt 1 podpunkt 8 planu definicją przez wskaźnik intensywności zabudowy rozumie się: wartość liczbową wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, mierzonej po obrysie zewnętrznym budynków do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Wskaźnik intensywności zabudowy należy obliczać łącznie dla już istniejącej oraz nowej zabudowy. Natomiast, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzony z uwzględnieniem § 7 ww. rozporządzenia, powinien określać: w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokali mieszkalnych — zestawienie powierzchni użytkowych obliczanych według Polskiej Normy, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 9, z uwzględnieniem następujących zasad: powierzchnię pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m -w 50%, natomiast o wysokości mniejszej od l, 40 m pomija się całkowicie. Zgodnie z Polską Normą Nr PN-ISO 9836:1997, pn.: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia) - powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad. Z opisu projektu budowlanego wynika, że projektowanych jest 5 budynków trzykondygnacyjnych. Budynek nr [...] ma parter, 1 piętro i poddasze użytkowe. Budynki nr [...] i 5 mają parter, 1 piętro i poddasze nieużytkowe. Z rysunków budowlanych branży: architektonicznej i sanitarnej wynika, że poddasze w każdym z pięciu projektowanych budynków (użytkowe i nieużytkowe) ma identyczne parametry: jednakową wysokość pomieszczenia - 2,6 m, ocieplenie dachu - 20 cm wełny mineralnej, doprowadzenie instalacji (przykładowo: c.o. i kanalizacji), doświetlenie pomieszczeń poprzez okna połaciowe i zastosowanie wydzielenia pomieszczeń ściankami działowymi. Wojewoda Małopolski stwierdził, że projektant nieprawidłowo obliczył wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w swoich obliczeniach pominął powierzchnią całkowitą kondygnacji poddaszy w czterech budynkach. Z uwagi na to, że obliczony przez projektanta ww. wskaźnik wynosi 0,49, dodanie pominiętych powierzchni całkowitych poddaszy spowoduje przekroczenie dopuszczalnej planem wartości (0,5) tego wskaźnika. Organ podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Zaprojektowanie budynku z zachowaniem ww. przepisu umożliwia zapewnienie odpowiedniej odległości ściany z oknami od granicy działki z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 rozporządzenia), a także zapewnienie dostatecznej "intymności" mieszkańcom projektowanych i istniejących domów. Z rysunków architektoniczno-budowlanych oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że południowo-wschodnia ściana budynku nr [...] jest odsunięta od granicy działki inwestycyjnej 4,4 m. Natomiast tylko ozdobny element ściany (biegnący pionowo wzdłuż obydwu zewnętrznych krawędzi tej ściany i wzdłuż połaci dachowych łącząc się pod kalenicą dachu) wystaje o 60 cm w kierunku tej granicy i jest od niej odległy o 3,8 m. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że odległość południowo-wschodniej ściany budynku nr [...] z oknami spełnia wymogi przepisu. Jednocześnie wskazać należy, iż w przypadku ewentualnej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami: [...] i [...], po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego z wniosku B. R. (współwłaścicielki działki nr [...]) postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lipca 2018 r., może zaistnieć konieczność dostosowania projektowanych budynków do zmienionego przebiegu tej granicy, w celu zachowania wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ uznał, że Prezydent Miasta Krakowa w trakcie prowadzonego postępowania nie sprawdził prawidłowo przedłożonych dowodów. Nie sprawdził wykonanych przez projektanta obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy, znajdujących się w projekcie budowlanym i tym samym brak sprawdzenia zgodności tego projektu z zapisami planu - stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda Małopolski stwierdził, że zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 3 ust. 20 Prawa budowalnego - poprzez brak objęcia obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji działki nr [...] obręb 54 jedn. ewid. Nowa Huta oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako strony, właściciela tej działki. Obowiązujący przepis dotyczący zacieniania pokoi mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) odnosi się do wybudowanych budynków lub takich, na których wybudowanie wydano już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a działka nr [...] jest niezabudowana. Jednakże z załączonej do projektu budowlanego analizy nasłonecznienia wynika, że projektowane budynki (a w szczególności budynek nr [...]) będą ograniczały nasłonecznienie na wskazanej działce. Ze względu na ograniczenia w ewentualnej przyszłej zabudowie na tej działce należało objąć ją obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań przepisów rozporządzenia: § 6 pkt 1 - ponieważ projekt budowlany nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, § 6 pkt 4 – ponieważ przyjęte oznaczenie graficzne dla wełny mineralnej w projektowanym stropodachu nie spełnia wymogów oznaczeń graficznych określonych w Polskich Normach wymienionych w załączniku do ww. rozporządzenia i nie jest opisane w legendzie rysunków, § 11 pkt 2 podpunkt 4 - ponieważ opis techniczny nie zawiera opisu rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych projektowanych wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych - opisanych na rysunkach przekrojów symbolami: D1a, sz1, P3a, P2, P1 i SF. Ponadto organ zauważył niezgodności pomiędzy powierzchnią zabudowy podaną na str. 30 opisu projektu zagospodarowania terenu, a w tabeli rysunku projektu zagospodarowania terenu. Projektant, w odpowiedzi na podniesione w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji zarzuty stron, wskazał, że dachy w budynkach nr [...] są nieocieplone, a zgodnie z opisem (zamieszczonym na stronie 4 każdego z pięciu Tomów II Projektu budowlanego) projektowany dach jest ocieplony wełną mineralną grubości 20 cm. Na rysunkach przekrojów A-A wszystkich projektowanych domów dach jest narysowany z ociepleniem, bo na wszystkich ww. rysunkach, pomiędzy krokwiami, wrysowano oznaczenie graficzne takie jak dla wełny mineralnej w ścianie zewnętrznej. Powyższe świadczy o tym, że organ I instancji nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu budowlanego i w postanowieniu z 16 lutego 2018 r. (zmienionym postanowieniem z 1 marca 2018 r.) nie nałożył na inwestora obowiązku korekty wszystkich wykazanych w niniejszej decyzji niezgodności tego projektu z przepisami prawa, sprawdził w sposób prawidłowy projektu budowlanego - czym naruszono art. 35 Prawa budowalnego. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła B. R. zarzucając błędne uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy inwestor przedłożył projekt budowalny niezgodny z warunkami zabudowy organu administracji powinny wniosek inwestora oddalić, a nie uchylać do dalszego procedowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. W niniejszym postepowaniu podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak przy tym wynika z art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami techniczno-budowlanymi. W przedmiotowej sprawie, uzasadniając konieczność uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał na wadliwie ustalony przez organ i instancji krąg stron postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie objął bowiem obszarem oddziaływania inwestycji działki nr [...] obręb 54 jedn. ewid. Nowa Huta czym naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Z załączonej do Projektu budowlanego analizy nasłonecznienia wynika bowiem, że projektowane budynki będą ograniczały nasłonecznienie na działce nr [...]. Dlatego też ze względu na ograniczenia w ewentualnej przyszłej zabudowie na tej działce należało objąć ją obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał także, iż organ I instancji nie sprawdził wykonanych przez projektanta obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy znajdujących się w projekcie budowlanym, a co za tym idzie nie została sprawdzona zgodność projektu z zapisami planu co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projektant nieprawidłowo obliczył też wskaźnik intensywności zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż w obliczeniach pominął powierzchnię całkowitą kondygnacji poddaszy w czterech budynkach. Wskazano też, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego gdyż projekt ten nie został oprawiony w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Także, przyjęte oznaczenie graficzne dla wełny mineralnej w projektowanym stropodachu nie spełnia wymogów oznaczeń graficznych określonych w Polskich Normach wymienionych w załączniku do ww. rozporządzenia i nie jest opisane w legendzie rysunków. Opis techniczny nie zawiera opisu rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych projektowanych wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych - opisanych na rysunkach przekrojów symbolami: D1a, sz1, P3a, P2, P1 i SF. Ponadto organ II instancji zauważył niezgodności pomiędzy powierzchnią zabudowy podaną na str. 30 opisu projektu zagospodarowania terenu, a w tabeli rysunku projektu zagospodarowania terenu. W ocenie organu II instancji świadczy o tym, że organ I instancji nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu budowlanego, a w postanowieniu z 16 lutego 2018 r. nie nałożył na inwestora obowiązku korekty wszystkich wykazanych w niniejszej decyzji niezgodności tego projektu z przepisami prawa. Sąd podziela ocenę dokonaną przez organ odwoławczy. Mimo prowadzonej przez organ I instancji oceny przedłożonych dokumentów w myśl art. 35 Prawa budowlanego ujawniono uchybienia i niespójność dokumentacji. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podkreślić należy, że to inwestor kreuje swój zamiar budowlany i w sporządzonym przez osobę uprawnioną projekcie przestawia go właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sam organ nie ma możliwości kreowania tego zamiaru lecz bada jego zgodność z obowiązującymi przepisami. Stąd też sam projekt budowany i jego załączniki stanowią najbardziej istotny dla organu materiał dowodowy. W sytuacji gdy opracowanie to zawiera niespójności, wady czy rozbieżności z innymi dokumentami jak chociażby decyzją o warunkach zabudowy albo też nie odnosi się do kluczowych z punktu widzenia innych przepisów zagadnień typu jednolitość konstrukcji czy dostępu do światła słonecznego trzeba owe braki oceniać w świetle art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki: NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, WSA w Krakowie z 17 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1351/12, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 K.p.a. Gwarantuje ona dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ odwoławczy. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, aby merytoryczne postępowanie zostało przeprowadzone dwukrotnie, tzn. by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10). Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku, jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, nie może jednak prowadzić do sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17). W rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom strony skarżącej zawartym w sprzeciwie, stwierdzone przez organ odwoławczy braki i rozbieżności w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego w kwestii braków i niejasności w projekcie budowlanym, a ponadto nie mógł sanować nieścisłości w ustalaniu kręgu stron postępowania. Są to okoliczności tak istotne w sprawie, że determinują wybór właściwego trybu postępowania, a w konsekwencji podstawę materialnoprawną i treść rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski zasadnie zatem wykazał, że braki postępowania dowodowego są na tyle istotne (jako odnoszące się do zasadniczych kwestii, iż wykraczały poza jego uprawnienia w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego wynikające z art. 136 § 1 K.p.a.), iż wydanie decyzji merytorycznej przez ten organ nie było możliwe. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., wynika również jakie okoliczności należy wyjaśnić w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z uwagi na brak zastrzeżeń co do zgodności z prawem oraz prawidłowości zaskarżonej decyzji kasacyjnej należało - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw oddalić.