II SA/Kr 1244/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/68/2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz E. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy L. decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. nr GKŚiR.6331.14.2022 działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił nakazania Gminie L. , właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] położonej w R. , gmina L. przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z powodu niestwierdzenia zmian dokonanych na przedmiotowym gruncie szkodliwie wpływających na grunt sąsiedni tj. działki ewidencyjne nr [...] położone w miejscowości R.. W uzasadnieniu organ podniósł, że na wniosek E. D. z dnia 10 lutego 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w R. ze szkodą dla działek ewidencyjnych nr [...] własności wnioskodawcy, polegającą na nawożeniu i wyrównywaniu działki ewid. nr [...] przez osobę trzecią niebędącą jej właścicielem lecz użytkownikiem. W przedmiotowym wniosku E. D. wskazał, że "w dniu 5 lutego 2022 r. S. Z. został przyłapany na gorącym uczynku jak wykonuje prace budowlane mianowicie budowę drog . Nawozi i wyrównuje materiał budowlany w postaci kruszywa budowlanego na działce [...], przez co podwyższył teren oraz zmienił spływ wód opadowych, które doprowadziły do szkody i niszczeniu mojego mienia." Pismem z dnia 9 maja 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Następnie pismem z dnia 27.06.2022 r. Wójt Gminy L. poinformował strony przedmiotowego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ wskazał, że na załączonych do wniosku E. D. fotografiach nie ma widocznych zmian w terenie, na które wskazywał wnioskodawca tj. podwyższony teren w wyniku nawożenia i wyrównywania terenu działki ewid. nr [...]. Należy wyjaśnić dodatkowo, że Gmina L. nie realizowała inwestycji w postaci przebudowy/budowy drogi na dz. ewid nr [...] położonej w R. , a jedynie w koleinach przedmiotowej działki drogowej zostało wysypane kruszywo, by umożliwić przejazd drogą. W tym miejscu należy wskazać, iż Gmina L. nie wykonała żadnych prac budowlanych bądź remontowych, które powodowałyby zmianę ukształtowania powierzchni działki drogowej doprowadzając do zmiany stosunków wodnych oraz nie zlecała takich prac. Na przedmiotowym obszarze działka nr [...] przebiega w kierunku północno-wschodnim, przebieg jest tożsamy ze spadkami powierzchni działki (na wysokości działek [...] oraz [...] jest to kierunek północno-wschodni do jezdni asfaltowej), dodatkowo środkiem działki pomiędzy koleinami istnieje rów zapewniający spływ wód opadowych w kierunku jezdni asfaltowej (dz. ewid [...] w R. ). Wysypanie kruszywa w koleinach ma na celu zapewnienie umiarkowanej przejezdności drogą na działce nr [...] w R. w ramach bieżącej konserwacji, bez ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu - scilicet: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wzniesienie murowanego ogrodzenia - oraz takich, które powodowałyby zmianę kierunku spływu wód, czego dowodem są zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. W ocenie organu zmiany (wysypanie kruszywa w koleinach w ramach bieżącej konserwacji) nie spowodowały zmiany stosunków wodnych i nie wywierają one niekorzystnego wpływu na grunty sąsiednie, ponieważ prace miały charakter doraźny i nie doprowadziły do zmiany kierunku i natężenia spływu wód opadowych. Od tej decyzji odwołanie wniósł E. D. zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Wadliwości wydanej decyzji odwołujący upatruje bowiem w tym, że "decyzja wydana została przez organ który podlegał wyłączeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/68/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2/ odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Nakaz, o którym mowa w ust. 3 nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań o których stanowił art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy prawo wodne (z 2001 r.) przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. II OSK 159/16.Wypowiedź ta zachowuje aktualność na tle aktualnie obowiązującego art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017r. prawo wodne. Zalicza się tu "takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. (...)" Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy, wymaga zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 613/07, orzecznia.nsa.gov.pl). Zdaniem Kolegium organ l instancji prawidłowo uznał, iż z załączonej do wniosku E. D. z dnia 10 lutego 2022r. dokumentacji fotograficznej (ośmiu zdjęć obrazujących stan drogi), jak i z samej treści wniosku nie wynika aby zmienione zostały stosunki wodne na spornym terenie. Przede wszystkim jednak E. D. nie wskazał na jakiekolwiek szkody w jego nieruchomości spowodowane wysypaniem przez S. Z. kruszywa w koleinach drogi przebiegającej po działce nr [...]. Wykonane przez E. D. zdjęcia potwierdzają natomiast, że pomimo zasypywania kolein woda opadowa i roztopowa, może swobodnie spływać rowkiem wykonanym środkiem tej drogi. Podkreślenia również wymaga, że sprawa zasypywania przez S. Z. koleinach drogi przebiegającej po działce nr [...] (w sierpniu 2020r.) była już przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium, które decyzją z dnia 31 marca 2022r. orzekło o odmowie, "nakazania Gminie L. przywrócenia stanu poprzedniego (lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom) w związku z dokonanymi w sierpniu 2020r. przez S. Z. na terenie działki nr [...] w miejscowości R., gmina L. pracami polegającymi na wysypaniu kruszywa na drogę gminą (działkę nr [...]) i związanym z tym podwyższeniem terenu w/w działki". W postępowaniu tym E. D. wzywany był do przedstawienia (opisania) w jaki sposób - jego zdaniem - zmienił się kierunek spływu wód po nawiezieniu kruszywa na działkę nr [...], jak również "opisania szkód, które wystąpiły w Jego nieruchomości po nawiezieniu kruszywa na działkę nr [...] i przesłania dokumentów potwierdzających ich wystąpienie (np. dokumentacja fotograficzna), ewentualnie wskazania świadków (imię i nazwisko, adres), celem przeprowadzenia dowodów z zeznań tych świadków". W odpowiedzi ograniczał się stwierdzenia, iż Gmina L. otrzymała już od niego "dokumenty z których widać, że doszło do czynu niedozwolonego" (dokumenty te to "zdjęcia oraz cała opisana sytuacja"). Również w obecnie złożonym odwołaniu E. D. nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na szkody w jego nieruchomości będącej następstwem zasypania kolein, ograniczając się do zarzutu "naruszenia prawa procesowego". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. D. zarzucając naruszenie art. 234 Prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 8, art. 77, art. 80 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, poddana jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydanej w postępowaniu w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą nakazania, właścicielowi działki nr [...] -Gminie S. oraz właścicielom działki nr [...] położonych w Z. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie organów obu instancji zmiany dokonane na tych działkach tj. utwardzenie i podwyższenie drogi wewnętrznej (działki nr [...]) oraz kierowanie wód opadowych z działki nr [...] na działkę skarżącej nr [...] poprzez nielegalną kanalizację deszczową tj. rurę odprowadzającą wody opadowe ze studzienki retencyjnej zlokalizowanej na działce nr [...], bezpośrednio (pod działką drogową) na działkę skarżącej, przestały wyrządzać szkody (zostały zneutralizowane) ponieważ Gmina S. wykonała kanalizację deszczową przy ul. K. w Z. , natomiast nielegalnie zrealizowana rura odprowadzająca wody opadowe z działki nr [...] została usunięta. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa. Zgodnie z dyspozycją art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm. dalej; ustawa) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust 3). W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach, nie należących do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą na gruncie sąsiednim. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11 LEX nr 1138839, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 LEX nr 1138468, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Rz 393/11 LEX nr 1153201. Samo naruszenie stosunków wodnych należy rozumieć, jako ingerencję w teren działki, skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej na tym gruncie np. ingerencją, na skutek której nastąpiła zmiana kierunku czy też intensywności spływu wód z terenu działki z której naruszenia dokonano, na teren działek sąsiednich. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 kwietnia 2019 II SA/Gl 714/18 spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Podkreślić też należy, iż naruszenie stosunków wodnych, to świadome czy też nieświadome działanie właściciela terenu, które w jakikolwiek sposób zmienia dotychczasowy stan wód na tym terenie (jej zaleganie czy odprowadzanie) ze szkodą dla terenów do niego nie należących. W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust 3 ustawy wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu, do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11). Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone jest na wniosek lub z urzędu. Niezależnie od trybu wszczęcia tego postępowania pełne zastosowanie mają ogólne reguły rządzące postępowaniem przed organami administracji. Mowa tu o wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasadzie, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej]) a także zasada oficjalności, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). W postępowaniu tym bezwzględnie istotną jest prawidłowe stosowanie przez organ administracji reguły o której mowa w art. 80 K.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadza się nie tyle do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, co prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i prowadzonego przez organy postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu nie zostały bowiem wyjaśnione jakiekolwiek okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Jak mowa wyżej, postępowanie o naruszenie stosunków wodnych wymaga wykazania przez organ administracji, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, jak również czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody (o ile taka została dokonana) a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo skutkowy. Oznacza to konieczność precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Choć nie można przyjmować tezy, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych obowiązuje każdorazowo nakaz posłużenia się przez organ opinią biegłego, to jednak organ nawet w sprawach oczywistych, nie wymagających wiadomości specjalnych, musi dokonać własnych ustaleń, w oparciu o które wydaje orzeczenie. W niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji sprowadziło się do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie (pismo z dnia 9 maja 2022 r.) oraz poinformowanie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 27.06.2022 r). Organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził. W decyzjach organów obu instancji ograniczono się jedynie do próby analizy zdjęć załączonych przez skarżącego do jego wniosku o wszczęcie postępowania. Co należy podkreślić, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, nie zebrały żadnego materiału dowodowego, a wręcz wbrew zasadom ogólnym wynikającym z K.p.a. niejako przerzuciły ciężar postępowania dowodowego na stronę uznając, że nie udowodniła ona swoich twierdzeń. Organ wskazał, że na załączonych do wniosku skarżącego fotografiach nie ma widocznych zmian w terenie, na które wskazywał wnioskodawca tj. podwyższony teren w wyniku nawożenia i wyrównywania terenu działki ewid. nr [...]. Takie postępowanie organów uznać należy za niedopuszczalne. Sam organ bowiem nie przeprowadził choćby oględzin terenu, w stosunku do którego wszczął postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. Samo wszczęcie postępowania obligowało organ do podjęcia czynności wyjaśniających w stopniu wystarczającym do wydanie w sprawie orzeczenia. Jak mowa wyżej, organ jednakże takich czynności (żadnych) nie przeprowadził. W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie umożliwiającym podjęcie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany zawartymi powyżej wskazaniami sądu, w tym odnośnie do konieczności przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Precyzyjnie ustalony stan faktyczny sprawy stanie się podstawą oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na treści art. 200 P.p.s.a. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.