II SA/Kr 1256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : SWSA Mirosław Bator SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na postanowienie nr 701/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2025 roku odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi B. R. – dalej jako "Skarżąca" jest postanowienie nr 701/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2025 roku, znak: WOB.7722.199.2025.PWOL utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia 3 lipca 2025r., znak: OA-III.5141.1.12.2025, którym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek B. R. z dnia 26 maja 2025 r. w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w sprawie legalności budowy na działce nr [...] w W. . Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 26 maja 2025r., P. B. R. zwróciła się do PINB w Tarnowie o cyt.: "w odpowiedzi na Państwa pismo dotyczące skargi z dn. 14 kwietnia 2025r.w sprawie legalności budowy na dz. Nr [...] w W. proszę o ustosunkowanie się w szczególności do & 14 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, problem dotyczy’ szerokości dojazdu i dojścia (...). Proszę zgodnie z obowiązującymi przepisami wszczęcie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy o prawo budowlane" (k. 1 akt PINB). Rozpatrując ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie – dalej jako "PINB" postanowieniem z dnia 3 lipca 2025r., znak: OA-III.5141.1.12.2025 działając na podstawie art. 61 a Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek pani B. R. z dnia 26 maja 2025r. w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w sprawie legalności budowy na działce nr [...] w W. " (k. 3 akt PINB). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 53a ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się urzędu. Podkreślono, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 1171/12) i taka też sytuacja zachodzi na gruncie niniejszej sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. R.. Po rozpoznaniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" postanowieniem nr 701/2025 z dnia 4 sierpnia 2025 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane możliwe jest wyłącznie z urzędu, co wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5b Prawa budowlanego na wniosek. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5b ww. ustawy zatytułowanym postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne: art. 48, 50-51 Pr.bud) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 Pr.bud został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX. 121) czytamy: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że dodanie ww. przepisu do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. Wyżej opisana zmiana stanu prawnego ma znaczenie nie tylko doprecyzowujące, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych, co było intencją ustawodawcy. Ponadto podkreślić należy, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowania legalizacyjne (art. 48) i naprawcze (art. 50-51) wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a Pr.bud ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu). Podsumowując art. 53a Pr.bud stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 Kpa. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, wszczynane jest z urzędu, to znaczy, że PINB nie mógł wszcząć na wniosek B. R. postępowania w sprawie "legalności budowy na działce nr [...] w W. ". Ewentualny wniosek o uruchomienie takiego postępowania należy zaś potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod katem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. R., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że każdy wniosek o wszczęcie postępowania w określonych kategoriach spraw przed organami nadzoru budowlanego - niezależnie od jego zasadności i niezależnie od tego, od kogo pochodzi - podlega załatwieniu w drodze odmowy wszczęcia postępowania, 2) art. 61a § 1 KPA w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego wyklucza możliwość skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania 3) art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 KPA, art. 15 KPA poprzez brak pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz brak odniesienia się do wniosków dowodowych i zarzutów skarżącej zawartej w pismach oraz zażaleniu oraz brak pełnego zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ II instancji nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do tych zarzutów postawionych w zażaleniu na postanowienie PINB w Tarnowie wydane w I instancji, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenia art. 7 KPA w zw. z art. 77 KPA w zw. z art. 84 ust. 1 Pr. Bud poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreśliła też, że w badanej sprawie Inwestorzy w obu przypadkach (dalej: Inwestor) rozpoczęli budowę wolnostojącego domu mieszkalnego (pow. < 70 m2) po dokonaniu zgłoszenia. Przy czym tego rodzaju procedura jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy obszar oddziaływania danej inwestycji mieści się na działce inwestora. Tymczasem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia ze zgoła odmienną sytuacją. Powyższe wynika z faktu, że droga dojazdowa, będąca elementem inwestycji, stanowi służebność przejazdu po działce sąsiedniej nr [...] i dz. nr [...] stanowiącej moją własność. Drogi tej nie można, zatem uznać za mieszczącą się w obrębie działki inwestora. Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren, na którym występują ograniczenia w zagospodarowaniu wskutek inwestycji. Droga dojazdowa należy do tego obszaru. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z: 12.4.2011 r., sygn. II OSK 644/10, 1.3.2012 r., sygn. II OSK 282/12; z dnia 17.4.2013 r., sygn. II OSK 2508/11). Podkreśliła też, że inwestycje realizowane przez Inwestora nie podlegały regulacji art. 29 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane (zgłoszenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane), lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane m.in. na zasadzie art. 61 a § 1 K.p.a. i art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 725 ze zm.) – dalej jako "PrBud" i odmówiono nim wszczęcia postępowania w sprawie "w sprawie legalności budowy na działce nr [...] w W. ". Zgodnie z art. 53a ust. 1 PrBud, postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane, a więc dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Trafne w kontekście powołanych norm są uwagi organów, że przepis art. 53a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącą żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w takiej sprawie na wniosek strony. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16). Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21). Sąd na gruncie niniejszej sprawy podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 53a Prawa budowlanego, uzasadnienie projektu noweli w tym zakresie, a także relacja art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego do ogólnych zasad regulujących wszczynanie postępowania administracyjnego, wskazują zatem, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, w tym postępowanie legalizacyjne, są inicjowane na zasadzie oficjalności (por. m.in. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 389/22; z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22, z dnia 5 lutego 2024 roku, sygn. II OSK 2748/22). Na marginesie można jeszcze wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 roku, sygn. II OPS 2/25: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W konsekwencji w świetle treści art. 53a PrBud brak jest możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony i zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej. Bezzasadne są przy tym także i dalsze zarzuty, że organy naruszyły m.in. art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie mogły naruszyć tych przepisów, ponieważ w sprawie nie toczyło się postępowanie i organy nie ustalały żadnych okoliczności faktycznych na podstawie zebranych środków dowodowych. Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.