II SA/Kr 1272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją [...] z dnia 14 listopada 2013 r wydaną na podstawie art. 35 ust 3 oraz art. 82 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zagrody składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami : elektryczną , wod-kan, c.o., zewnętrznymi instalacjami : energii i kanalizacji sanitarnej, zbiornika na nieczystości ciekłe, studni kopalnej , budynków gospodarczych, utwardzenia dojść i dojazdów oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gmina [...]. Na uzasadnienie podał że postanowieniem z dnia 28 października 2013 r został nałożony na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w terminie 10 dni od daty otrzymania postanowienia pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, polegających w szczególności na : 1. Doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 24 kwietnia 2012 r ( Dz. U. Nr 81 z 2012 r , poz. 462 ) w zakresie – oprawienia , ponumerowania stron, sporządzenia spisu zawartości , uzupełnienia strony tytułowej o pełna nazwę inwestycji, 2. Dołączeniu zaświadczenia o posiadanym gospodarstwie rolnym ( lub ostatecznej decyzji Starosty [...] zezwalającej na trwałe wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej), 3. Uiszczeniu opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę, 4. Doprowadzeniu do zgodności części opisowej projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej z uzyskanymi warunkami przyłączenia do sieci gazowej w zakresie lokalizacji kurka głównego, 5. Uzupełnieniu projektu budowlanego o opinię geotechniczną sporządzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ( dołączona do projektu budowlanego opinia geotechniczna dotyczy jedynie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ), 6. Przedłożenie na podstawie art. 35 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego – brakującego, aktualnego na dzień sporządzenia projektu zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego zgodnie z art. 12 ust 7 dla Pana R. P., 7. Doprowadzeniu do zgodności projektu zagospodarowania terenu z uzyskanym uzgodnieniem Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w zakresie lokalizacji szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, 8. Uzupełnieniu projektu budowlanego o bilans wód opadowych ze wskazaniem, czy grunt przejmie wody bez szkody dla działek sąsiednich, 9. Objęciu przedmiotowym wnioskiem całości zamierzenia budowlanego zgodnie z zapisem art. 33 ust 1 ustawy prawo budowlane ( brak projektu wewnętrznej instalacji gazowej od ogrodzenia do budynku mieszkalnego), 10. Obliczeniu w sposób poprawny wskaźnika intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej ( osobno dla terenu R2 i terenu RM 25), 11. Uwierzytelnieniu kopii mapy syt. - wys. służącej do sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, 12. Uzupełnieniu projektu studni kopalnej o wskazanie sposobu zasilania oraz doprowadzania wody do budynku mieszkalnego, 13. Odniesieniu się projektanta do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. zatwierdzonego uchwałą Nr XIV/79/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 13 września 2007 r w zakresie: - § 11 ust 2 pkt 1a – dotyczy zasilania w wodę terenów przeznaczonych pod zabudowę ( możliwość realizacji studni kopalnej) - § 15 ust 3 pkt 3 – dotyczy możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej poprzez : dołączenie wypisu z ewidencji gruntów potwierdzających posiadanie przez Inwestora gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym, wskazanie tytułu prawnego Inwestora do działki nr [...] położonej w miejscowości K. będącej terenem inwestycyjnym ( Inwestor winien wykazać się prawem własności działki nr [...] jako terenu inwestycji , bowiem stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych w myśl zapisów planu miejscowego nie stanowi podstawy do lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej na działkach nr [...] i [...] ), należy zlokalizować nową zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy , co w myśli zapisów § 2 ust 15 planu miejscowego stanowi odległość max. 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej ( budynek gospodarczy nr 2 projektowany jest w odległości ponad 200 m od istniejącego budynku gospodarczego) - § 15 ust 4 pkt 4 poprzez wskazanie procentowego udziału powierzchni przeznaczenia dopuszczalnego w powierzchni przeznaczenia podstawowego. Inwestor odniósł się do tych nieprawidłowości w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r., a także przedłożył opinię urbanistyczną z dnia 8 listopada 2013 r sporządzona przez mgr inż. arch. A. S. z której wynika że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego ( k – 26-31 ). Następnie organ stwierdza, że nie zostały usunięte nieprawidłowości wymienione w pkt 9 i pkt 13 postanowienia a inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K.. W szczególności inwestor nie objął wnioskiem całości zamierzenia budowlanego zgodnie z zapisem art. 33 prawa budowlanego dotyczącego wewnętrznej instalacji gazowej od ogrodzenia do budynku mieszkalnego ( pkt 9 postanowienia). Inwestor uzupełnił projekt budowlany o warunki techniczne na wykonanie przyłącza wodociągowego i korzystanie z sieci wodociągu wiejskiego w K. z dnia 13 września 2013 r wskazując, że przyłącz zostanie wykonany według odrębnego opracowania, natomiast zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i projekt budowlany dotyczy studni kopalnej. Inwestor przedłożył wypis uproszczony z rejestru gruntów potwierdzający posiadanie przez inwestora gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub sołectwie przyległym, jednak nie wykazał własności do działki nr [...] położonej w miejscowości K. będącej terenem inwestycyjnym – stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych w myśl zapisów planu miejscowego nie stanowi podstawy do lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej na działkach [...] i [...] .Poza tym zdaniem organu I instancji inwestor nie zlokalizował projektowanej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, bowiem bezpośrednie sąsiedztwo stanowi odległość maksymalnie 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej a budynek gospodarczy nr 2 projektowany jest w odległości ponad 200 m od istniejącego budynku gospodarczego ( pkt 13 postanowienia). Od decyzji odmownej odwołanie złożył A. C. konsekwentnie wskazując, że jego wniosek został uzupełniony zgodnie z postanowieniem organu z dnia 28 października 2013 r w szczególności w jego pkt 9 i 13. Zdaniem odwołującego planowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania odwoławczego dołączył dodatkowo kolejną opinię urbanistyczną autora mpzp mgr inż. arch. J. P. z dnia 1 lutego 2014 r o zgodności założenia winnicy i budowy zabudowań zagrodowych ( w tym domu mieszkalnego) z polityką przestrzenną Gminy Gdów ustanowioną w mpzp uchwalonym uchwałą Nr XIX/79/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 13 września 2007 r wyrażającą się w skupianiu nowej zabudowy zagrodowej wokół istniejących dróg publicznych , w pobliżu już istniejących zabudowań korzystających z infrastruktury technicznej , czyli zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu zamieszkiwania oraz eliminowania nadmiernych kosztów uzbrojenia terenów , przy jednoczesnym wspieraniu inicjatywy gospodarczej ściśle związanej z produkcją rolną. Zwrócono uwagę że istniejąca zabudowa na działce [...] położona po tej samej stronie drogi publicznej umożliwiająca dojazd do planowanej zagrody z winnicą stanowi wypełnienie warunku bezpośredniego sąsiedztwa zawarte w § 2 pkt 15 , gdyż pozwala na lokalizację jednego z przyszłych budynków składających się na nową zabudowę zagrodową w odległości do 20 m . Rodzaj budynku , jego funkcja w gospodarstwie nowej zagrody nie została określona w planie miejscowym , ustalono jedynie , że największa odległość dzieląca budynek istniejącej zabudowy od nowej to 20 m. ( k – 14 i 45 akt organu odwoławczego ). Wojewoda rozpoznając odwołanie A. C. od decyzji organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji stwierdził że jest prawidłowa przy czym organ odwoławczy nie podziela stanowiska Starosty [...] że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie oznacza że całość zabudowy winna się mieścić w odległości 20 m od istniejącej zabudowy , bowiem zapis ten należy rozumieć jako konieczność nawiązania do zabudowy znajdującej się w odległości nie większej niż 20 m. W toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył długoterminową umowę dzierżawy działki [...] z której jednoznacznie wynika , że teren działki ma służyć " dzierżawcy wyłącznie do czynności związanych z zakładaniem i prowadzeniem winnicy w ramach prowadzonego gospodarstwa rolno – ogrodniczego " dlatego zarzut braku dysponowania przez inwestora działką nr [...] podnoszony przez organ I instancji również jest bezzasadny. Odnosząc się do pozostałych uznanych przez organ I instancji za niewypełnione punktów postanowienia o uzupełnieniu braków Wojewoda stwierdził, że choć są zasadne to jednak nie stanowią one wady, która mogłaby spowodować orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda dostrzegł jednak inną przyczynę niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa K.. Wojewoda ustalił że z projektu zagospodarowania przestrzennego terenu wynika że na działce nr [...] ( w jego części położonej w terenie RM ) w granicy z terenem R , zlokalizowany jest niewielki budynek gospodarczy – jest to jedyny obiekt zlokalizowany na tej działce. Budynek ten znajduje się w odległości 115 m od istniejącej zabudowy – grupy budynków gospodarczych na kolejnej sąsiedniej działce nr ew. [...]. Jest to budynek typu " blaszak " zrealizowany przez obecnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] państwa T. i S. D., na podstawie zgłoszenia przyjętego przez Starostwo Powiatowe w W. w dniu 15 stycznia 2013 r, znak: [...]. Do tego obiektu nawiązuje projektant planowaną zabudową zagrodową odnosząc się do zapisu § 15 ust 3 pkt 3 ustaleń mpzp dotyczącego możliwości realizacji nowej zabudowy jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy istniejącej w ten sposób że najbliżej położony z projektowanych na działce [...] malutkich budynków gospodarczych znajduje się w odległości około 20 m od istniejącego blaszaka, następny około 20 m od niego itd. Taka interpretacja ustaleń planu zdaniem Wojewody [...] nie jest prawidłowa bowiem tereny oznaczone symbolem R są terenami rolnymi i podlegają szczególnej ochronie co znajduje odzwierciedlenie w zakazie ich zabudowy. Nowa zabudowa jest możliwa, gdy zostanie dowiązana do zabudowy istniejącej. Pojedynczego blaszaka nie można uznać za zabudowę, do której zasadnym jest odniesienie wymagań ustalonych w planie. Organ II instancji przypuszcza, że obiekt ten został wybudowany z wyprzedzeniem celowo na potrzeby przyszłej inwestycji na działce sąsiedniej. Technologia produkcji przyszłej winnicy nie stanowi uzasadnienia dla ustawienia obiektów w taki sposób że budynki największe ( mieszkalny i właściwy gospodarczy) zlokalizowane są na zachodnim krańcu działki inwestora ( w odległości 200 m od istniejącego " blaszaka " i około 320 m od istniejącej zabudowy na działce nr [...]) . Zdaniem organu II instancji niedopuszczalny jest projektowany "łańcuszek" malutkich budynków , opisanych technologicznie jako użyteczne z uwagi na konieczność przechowywania maszyn , sadzonek , ekspozycji , degustacji , przebieralni. Wszystkie budynki pozbawione są jakiegokolwiek układu komunikacji wewnętrznej. Ta sprzeczność z mpzp stanowi zdaniem organu II instancji o wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzję organu II instancji w całości zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. zarzucając jej dowolną interpretacje przepisów prawa a także naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 4 ustawy prawo budowlane domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podkreślił że projekt budowlany powstał przy współpracy szeregu specjalistów z różnych dziedzin: architektury, konstrukcji, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych, którzy brali pod uwagę przepisy prawa a w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którym planowana inwestycja jest zgodna. Odnosząc się do pkt 9 i 13 postanowienia Starosty [...] z dnia 28 października 2013 r wyjaśnia, że projekt budowlany zawiera projekt wewnętrznej instalacji gazowej, w której skład wchodzi również część instalacji na zewnątrz budynku do szafki gazomierza. Instalacja gazu na zewnątrz budynku jest wyrysowana na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Przedstawiając warunki przyłącza do sieci wodociągowej wykazano , że jest możliwość podłączenia do wodociągu gminnego i tym samym zachowano zgodność inwestycji z mpzp. Przedłożony projekt nie wyklucza przyłączenia zagrody do wodociągu gminnego, nie jest zatem sprzeczny z mpzp. Skarżący wskazuje, że inwestor spełnia warunki mpzp do budowy zagrody, bowiem jest właścicielem gruntów o powierzchni ponad 3 ha w K. lub sołectwach przyległych. Te grunty składają się na gospodarstwo rolne skarżącego oraz są zabezpieczeniem przed zabudową terenów rolnych tylko z nazwy zagrodową. W mpzp nie ma warunku konieczności budowy zagrody w całości na działce własnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że na terenach rolnych w jednostce strukturalnej R przeznaczeniem dopuszczalnym jest lokalizowanie nowej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy. W § 2 pkt 15 mpzp zdefiniowano " bezpośrednie sąsiedztwo, " jako odległość max. 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej. Z zapisu tego wynika, że odległość zabudowy zagrody nie może być większa niż 20 m od istniejącej zabudowy. Zagroda, która jest przedmiotem inwestycji wypełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Inwestycję zagrody traktować trzeba jako całość, dlatego planowany układ budynków narzucony jest warunkami dobrze zorganizowanej funkcjonalnie winnicy. Teren idealnie się do tego nadaje ze względów rolniczych i przed podjęciem decyzji inwestycyjnej lokalizacja była badana pod kątem tego zagospodarowania. Realizacja w promieniu 20 m ze względu na zachowanie minimalnej odległości pomiędzy budynkami oraz pomiędzy budynkiem a granicą działki jest niemożliwa z uwagi na wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego typu interpretacja przekreśla sens istnienia zapisów miejscowego zagospodarowania przestrzennego o dopuszczeniu na działkach rolnych zabudowy zagrodowej, co na pewno nie było intencją uchwały Rady Gminy Gdów. Teren zagrody oraz budynki w całości będą użytkowane rolniczo, czyli zgodnie z tym jak powinny być użytkowane tereny rolne, co właściwie dostosowuje zabudowę do otoczenia. Obie decyzje zdaniem skarżącego sprzeczne są z art. 4 ustawy prawo budowlane, który kreuje zasadę wolności budowlanej wynikającą wprost z Konstytucji RP. W decyzjach organy nie wskazały przepisów, które mogą być naruszone przez realizację projektu budowlanego skarżącego. Organ II instancji lakonicznie i uznaniowo stwierdza niezgodność inwestycji z mpzp. Następnie skarżący powołał się na obowiązek organów harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne a także obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy w kontekście skutków prawnych ostatecznych aktów administracyjnych. Powołał się w tym względzie na orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił że inwestycja jest sprzeczna z mpzp z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji w swojej decyzji, bowiem pojedynczy blaszak na działce [...] nie może być uznany za zabudowę, do której zasadnym jest odniesienie wymagań zawartych w planie. Poza tym nie znajduje uzasadnienia technologicznego proponowana lokalizacja obiektów w formie ciągu malutkich budynków tak zlokalizowanych, aby ostatni z nich znajdował się w odległości 20 m od " blaszaka ". Ustalenia mpzp wiążą organ na podstawie art. 6 kpa. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwentnie Sąd Administracyjny zobowiązany jest na mocy art. 135 p.p.s.a. do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że nie są one prawidłowe, wobec czego wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W niniejszej sprawie zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie może być uznany za wystarczający do dokonania oceny, czy zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Przeznaczenie terenu działek skarżącego inwestora określa Uchwała Nr XIV/79/2007 Rady Gminy Gdów z dnia 13 września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., w jego granicach administracyjnych. Plan ten, jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli. Wydane przez organy decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 647 ze zm) . Oznacza to w szczególności, że ustalenia planów miejscowych mogą zawierać lub wprost zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad posiadanym gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje w zupełności na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy, lecz jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest jego część graficzna - Rysunek Planu w skali 1: 2000 stanowiący obligatoryjny załącznik do uchwały rady gminy - wymieniony w uchwale z dnia 13 września 2007 r - jako załącznik nr 1 do ustaleń tekstowych. (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro, zatem ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności, bądź niezgodności inwestycji z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, część opisowa i część graficzna planu. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1986 r. II SA 2037/85, opubl. ONSA 1986, z.1, poz. 6, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., II OSK 1076/06, opubl. LEX nr 355327 lub wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1160/10 – niepubl. , podobnie przyjął WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 13 października 2011 r , II SA/Lu 517/11). W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajduje się jedynie ( pozostający luzem) tekst uchwały – ustalenia tekstowe w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa K., ale brak jest rysunku planu w szczególności jego załącznika nr 1 pozwalającego na jednoznaczne przyporządkowanie działek inwestycji do konkretnego zagospodarowania, o którym mowa w planie. Następnie ustalenia gdzie przebiega granica poszczególnych obszarów zagospodarowania o czym mowa w decyzjach obu instancji a w konsekwencji dokonania kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie na karcie 8 akt organu I instancji znajduje się nieczytelna kserokopia części załącznika nr 1 , na której brak oznaczenia działek, wyróżnienia ustalonych planem terenów zagospodarowania a fragment nie dotyczy w pełni terenu inwestycji. Ten brak jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligujący sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. ( art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.) Nie jest to jednak jedyna przyczyna uchylenia. Przechodząc do badania merytorycznego motywów zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzić należy że : - Organ I instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przyjął że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu z dnia 28 października 2013 r co czyni odmowę zasadną. - Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji choć nie podzielił interpretacji Starosty [...] co do " bezpośredniego sąsiedztwa ( chodzi o promień zabudowy do 20 m )" , przyjął że inwestor ma prawo do dysponowania działką [...] na cele budowlane ( teren RM ) , dla którego jako przeznaczenie podstawowe ustalono funkcję mieszkaniowo jednorodzinną , obejmująca istniejącą i nową zabudowę niskiej intensywności o charakterze wolno stojącym oraz obiekty gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego , hodowlanego , ogrodniczego i agroturystycznego. Poza tym stwierdził, że pozostałe argumenty zawarte w decyzji organu I instancji nie mają znaczenia, bowiem nie są wadą dla odmowy pozwolenia na budowę. Organ II instancji, jako jedyną i zasadniczą przyczynę odmowy wskazał na istniejącą jego zdaniem niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności § 2 pkt 15 mówiący o tym, że bezpośrednie sąsiedztwo to " odległość maksymalnie 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej " przyjmując, że istniejąca zabudowa w postaci blaszaka – budynku gospodarczego 5 x 4 m nie stanowi właściwego odniesienia do stosowania tych wymogów mpzp. To skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji o odmowie w mocy. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 , 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 89 , poz.414 wraz z późn. zmianami) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także wymaganiami ochrony środowiska, następnie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii , uzgodnień , pozwoleń i sprawdzeń , a także wykonanie sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem. W razie stwierdzenia naruszeń organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie natomiast spełnienia wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Według § 15 ust 2 i 3 pkt 3 części tekstowej miejscowego planu Sołectwa K.: Przeznaczenie podstawowe terenu R ustala się jako uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone , uprawy ogrodnicze, sady itp ( ust 2 ). Przeznaczenie dopuszczalne terenu R ustala się jako możliwość : lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej ( o ile posiada dostęp do drogi publicznej ) , związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w danej miejscowości lub w sołectwie przyległym , w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy na zasadach określonych w § 5 określającego parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; ( ust 3 pkt 3 ) Stosownie do § 2 pkt 15 tego planu bezpośrednie sąsiedztwo to odległość max. 20 m od istniejącej zabudowy po tej samej stronie drogi dojazdowej. Analizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa K. stwierdzić należy, że jego interpretacja w oparciu, o którą wydano zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie jest prawidłowa. Jak trafnie zarzuca skarżący art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 16 lipca 1997 r ), nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki o którym mowa w przepisie. Ograniczenia mogą wynikać z przepisów prawa w tym mpzp w zakresie określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jednakże wszelkie ograniczenia tej wolności muszą być ustanowione wyraźnie – istnieje, bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi. Przepisy prawa materialnego powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w procesy budowlane – poza tym zakresem jednostka ma swobodę w kształtowaniu procesów budowlanych. Akty prawne niższej rangi niż Konstytucja stanowią wyłącznie ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie – jego elementu składowego – prawa do zabudowy, nie będąc źródłem tego prawa ( Komentarz do Prawa Budowlanego pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego , Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013 r , art. 4 – prawo do zabudowy ) Jednocześnie dokonując interpretacji postanowień mpzp Sołectwa K. należy kierować się zasadami wykładni prawa. Zgodnie z którymi należy przyjąć, że interpretator powinien opierać się na rezultatach wykładni językowej a gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości korzystać z wykładni systemowej, jeśli natomiast wykładnia systemowa nie doprowadzi do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych to przejść do wykładni funkcjonalnej. Wobec nasuwających się wątpliwości, co do zakresu pojęcia " istniejącej zabudowy, " o jakiej mówi § 15 ust 3 pkt 3 uchwały - planu należy sięgnąć do wykładni systemowej i przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich jak najpełniejszą realizację. Można ją nazwać zasadą życzliwej interpretacji przepisów dotyczących praw i wolności obywatelskich, która polega na tym że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco. ( prof. Lech Morawski, Zasady wykładni prawa , Wydanie II Toruń 2010 r , Wydawnictwo " Dom Organizatora " str 137 i 198 , postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r , I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biul. SN 2007/5 ) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa K. dopuszcza przeznaczenie terenu inwestycji oznaczonego jako R – tereny rolnicze i RM – tereny zabudowy zagrodowej ( okoliczność która nie była kwestionowana ani przez skarżącego ani organ i uczestników ) na lokalizację nowej zabudowy zagrodowej. Jest to podstawowe przeznaczenie terenów RM i dopuszczalne terenów R. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony drogi powiatowej nr [...], jest związana z areałem gruntów rolnych inwestora o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha w tej miejscowości lub sołectwie przyległym. Jak wynika z rejestru gruntów A. C. jest bowiem właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...] położonych w W., C. i K. – wszystkich w Gminie [...] o łącznej powierzchni 3,3 ha ( k – 7 akt organu I instancji). Inwestor posiada wieloletnią umowę dzierżawy działki nr [...] na założenie i prowadzenie winnicy w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolno – ogrodniczego. Właściciele działki [...] wyrażają zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków blaszaków w zachodniej części działki. ( k – 25-28 akt organu odwoławczego). Na działce nr [...] posadowiony jest budynek przeznaczony na cele gospodarcze, o wymiarach 5 m x 4 m , wolnostojący , na betonowych stopach fundamentowych , o ścianach szkieletowych stalowych z poszyciem z blachy trapezowej , więźba dachowa stanowi dźwigary stalowe, wykończony blachą trapezową na podstawie zgłoszenia budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę z dnia 15 stycznia 2013 r. ( k – 34 - 35 akt organu odwoławczego) Inwestor deklaruje że zapewnia realizację przeznaczenia podstawowego terenu R – winnica – uprawy ogrodnicze i sady. Deklaruje też, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej legalnie zabudowy w postaci budynku gospodarczego. Te szczegółowe warunki, których spełnienie zarzuca skarga należy bliżej rozważyć. Teren RM obejmujący również częściowo działkę [...] ( okoliczność która w sprawie nie była kwestionowana ani przez skarżącego ani organ i uczestników) wyznacza teren zabudowy zagrodowej z podstawowym przeznaczeniem terenu jako funkcję mieszkaniową jednorodzinną, obejmująca istniejącą i nową zabudowę niskiej intensywności, o charakterze wolnostojącym oraz obiekty gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego , agroturystycznego, na zasadach określonych w § 5. ( § 18 ust 1 , 2, uchwały - planu). Na tym terenie dopuszcza się lokalizację obiektów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie związanych z zabudową zagrodową, przy czym zasady zagospodarowania działki jak dla zabudowy MN. ( § 18 ust 3 pkt 2 uchwały - planu) Plan miejscowy Sołectwa K. dopuszcza zatem możliwość budowy m inn. obiektu gospodarczego o cechach w nim wskazanych. Jeżeli dotychczasowy budynek gospodarczy na działce [...] postawiony został legalnie, to może on stać się punktem odniesienia jako spełniający warunek planu do wykorzystania sąsiedniego terenu przez inwestora zgodnie z jego dopuszczalnym przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową w terenie R. Plan miejscowy bowiem w tym terenie dopuszcza możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej w przeciwieństwie do wyznaczonych w § 16 terenów rolniczych wyłączonych z zabudowy oznaczonych jako Rw – gdzie obowiązuje ścisła " ochrona kompleksu gleb chronionych" i wyznaczonych w § 17 uchwały – planu terenów rolniczych kompleksów łąk i pastwisk oznaczonych jako RŁ z zakazem lokalizacji nowej zabudowy. W postanowieniach § 15 ust 3 pkt 3 planu mowa, zatem o całej " dotychczasowej zabudowie " i plan nie zawęża tego pojęcia do określonego rodzaju zabudowy a wobec tego przez " zabudowę " należy rozumieć istniejące w terenie obiekty budowlane, w tym budynki gospodarcze wybudowane na podstawie art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Jednocześnie ( wbrew twierdzeniom organu I instancji ) wymogi planu nie stwarzają ograniczenia, że cała nowa zabudowa ma mieścić się w odległości do 20 m od istniejącej zabudowy a jedynie jej poszczególne elementy składowe mają do tej odległości nawiązywać. Odmienna interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna dla inwestora korzystającego z wolności budowlanej i wykraczałaby poza ustanowione i dopuszczalne planem ograniczenia a także przepisy dotyczące możliwości lokalizacji budynków i budowli. Po wyjaśnieniu zatem czy istniejący obiekt budowlany w postaci budynku gospodarczego posadowiony jest legalnie, organ powinien zbadać czy planowana inwestycja spełnia kryteria do uznania jej za dopuszczalną " zabudowę zagrodową " zgodnie z warunkami zawartymi w planie. Mieć przy tym należy na uwadze że: odnośnie pojęcia "zabudowy zagrodowej", wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263 stwierdził, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Stosownie do § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych , jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 15 czerwca 2002 r ) za zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne , gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych , hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Według natomiast § 3 pkt 8 tego rozporządzenia budynek gospodarczy - to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) – przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Stosownie do art. 5 ust 1 pkt 1-2 tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze, której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo ( art. 6 ust 1). W myśl art. 55 (3) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy, że przepis ten formułuje definicję funkcjonalną gospodarstwa rolnego. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone przepisy a także dotychczasowe ustalenia organów obu instancji stwierdzić należy że ze stanowczym wnioskiem organu II instancji że objęty projektem budowlanym ciąg budynków gospodarczych składający się na założenia winnicy nie nawiązuje do dotychczasowej zabudowy nie można się zgodzić. . Natomiast stwierdzenie dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym jest co najmniej przedwczesne, bowiem wymaga głębszej analizy, a w szczególności wykazania przez inwestora że cała planowana przez niego inwestycja winnicy wraz z budynkiem mieszkalnym spełnia warunek zakwalifikowania jej do " zabudowy zagrodowej , do czego dotychczas inwestor nie był zobowiązany. " Zabudowa zagrodowa to dom mieszkalny rolnika powiązany ścisłe pod względem technologicznym i funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym i służący jego obsłudze. Wnioskodawca powołuje się na proces technologiczny, którego bliżej nie przedstawia w złożonej dokumentacji. Ta okoliczność nie była dotychczas przedmiotem zainteresowania organu I instancji a organ II instancji powołał się na ten brak uzasadniający odmowę. Analizy zatem wymaga samo usytuowanie i rozmieszczenie poszczególnych budynków w terenie, również pod względem technologicznym , co funkcjonalnie musi stanowić o pełnym związku budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkami gospodarczymi i wykorzystywaną na teren upraw rolą - w oparciu o przyjętą technologię produkcyjną winnicy. Dopiero po wezwaniu inwestora do wykazania tej okoliczności możliwe będzie rozstrzygnięcie decyzją czy inwestycja we wskazanym kształcie spełnia dopuszczalny wymóg " zabudowy zagrodowej", o której mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy również uwagę na to, że inwestycja posiada wymaganą opinię - uzgodnienie z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w W. z dnia 25 października 2013 r a także decyzję – zezwolenie Zarządu Powiatu [...] na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Wydano także warunki techniczne nr [...] na wykonanie przyłącza wodociągowego i korzystania z sieci wodociągu wiejskiego w K.. Do wniosku dołączono pozytywną opinię urbanisty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji po dołączeniu brakującej dokumentacji w postaci załączników do uchwały – części tekstowej oceni czy budynek gospodarczy posadowiony na działce [...] powstał legalnie ( w zgłoszeniu budowy wskazano, że jest to obiekt na cele gospodarcze a wykreślono że na potrzeby produkcji rolnej – 14.01.2013 r ), jeśli tak to uwzględni że ta istniejąca zabudowa może stanowić punkt odniesienia do dalszych wymogów o jakich mowa w planie miejscowym. Zbadania następnie wymaga czy złożony projekt spełnia wymogi stawiane " zabudowie zagrodowej" bowiem plan miejscowy oprócz przeznaczenia podstawowego terenu R dopuszcza możliwość jego przeznaczenia pod zabudowę zagrodową. Biorąc pod uwagę te okoliczności nie można na chwilę obecną kategorycznie stwierdzić jak zrobiły to organy obu instancji ( a co trafnie zarzuca skarżący), że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa K., dlatego postępowanie wymaga uzupełnienia we wskazanym zakresie. Powyższe okoliczności, z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy prawo budowlane, mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze przedstawioną argumentację należało stwierdzić, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postepowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 267) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem prawa materialnego i postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.