II SA/Kr 1295/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z września 2012 r. w przedmiocie włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżącego P. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków tj. włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej prowadzonej dla budynku mieszkalnego pod adresem ul. [...] w miejscowości N., dokonane we wrześniu 2012 roku. Zarzucił, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia; 2. art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Skarżącego jako właściciela nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący P. W. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...], mieszczącej się pod adresem ul. [...] w miejscowości N. (dalej jako "Budynek"). Opisano kolejność podejmowanych w sprawie czynności, w szczególności wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego organ odpowiedzialny za prowadzenie Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek. Przy sporządzaniu karty ewidencyjnej i włączaniu jej do WEZ nie uwzględniono katastrofalnego stanu technicznego budynku. Nieruchomość już w 2012 roku posiadała pęknięcia i przełamania ścian oraz stropu, a wschodnia ściana piwniczna była wychylona. Opisane uszkodzenia stanowiły (i nadal stanowią) zagrożenie dla osób przebywających w Budynku lub w jego pobliżu. Ponadto, z uwagi na wykonanie konstrukcji piwnic w sposób nieprawidłowy, nie jest możliwe wykonanie remontu pozwalającego na zachowanie Budynku, co wynika z załączonej Ekspertyzy technicznej stanu istniejącego budynku z dnia 20 sierpnia 2012 roku wykonanej przez mgr inż. M. K. W sierpniu 2024 roku ponownie została sporządzona ekspertyza techniczna przez mgr inż. L. G., w której wskazano, że stan stropu i ścian piwnic grozi katastrofą (...) Pęknięcia stropu nad piwnicą oraz ścian, a także wychylenie ścian zewnętrznych wzrosło na przestrzeni ostatnich 12 łat i proces ten będzie się nasilał. (...) Nawet niewielka ingerencja w nawierzchnię przyległego chodnika łub dropi powodująca rozluźnienie gruntu może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Nie można wykluczyć konieczności wykonywania robót w obrębie pasa drogowego związanych z awarią biegnących w nim sieci. Wykonywanie wykopu liniowego wzdłuż wschodniej ściany budynku doprowadzi do rozluźnienia gruntu i usunięcia podpory poziomej ściany zewnętrznej piwnic. Odkształcenia boczne ściany gwałtownie wzrosną i budynek może runąć na chodnik i ulicę. (...) Katastrofa może przebiegać gwałtownie, bez wcześniejszych sygnałów ostrzegawczych. Podczas sporządzania karty ewidencyjnej nie umożliwiono właścicielowi odniesienia się do twierdzeń organu dotyczących historycznych walorów budynku. Nie zostało przeprowadzone żadne postępowania dowodowe, w którym właściciel mógłby uczestniczyć i do którego mógłby się odnieść po zgromadzeniu materiału dowodowego. W ocenie skarżącego można zatem uznać, że wpis został dokonany w sposób arbitralny. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przedmiotowy budynek jest obiektem nieruchomym, zatem zgodnie z obowiązującymi na dzień sporządzenia nowej karty ewidencyjnej obiektu tj. wrzesień 2012 r. przepisami dot. prowadzenia ewidencji zabytków, włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymagało uzyskania zgody właściciela ani nawet nie istniał obowiązek informowania właściciela obiektu o podjętych czynnościach zmierzających do jego włączenia ani też o samym jego włączeniu do ewidencji zabytków. Samo włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowiło rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w formie decyzji administracyjnej. Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowi żadnej formy ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie w sprawie sporządzenia nowej karty ewidencyjnej obiektu na dzień opracowania karty przedmiotowego obiektu tj. wrzesień 2012 r. nie było uregulowane przepisami k.p.a. Skarżący niezasadnie podnosi zarzut naruszenia przez organ przepisów k.p.a. Na podstawie posiadanych przez siebie informacji i fachowej wiedzy w zakresie ochrony zabytków, organ stwierdza, że dany obiekt lub przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek. Organ nie prowadzi w tej sprawie postępowania, gdzie właściciel lub posiadacz czy zarządca obiektu mógłby przedstawić swoje wnioski i twierdzenia. Nie jest to bowiem wpis do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia stosownych postępowań. Nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa co potwierdzają wyroki NSA z dnia 26 października 2016r., sygn. II OSK 96/16;z dnia 20 listopada 2017r.., sygn. Akt II OSK 2926/16. Zachowanie wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu zabytkowego leży nie tylko w interesie organu czy mieszkańca danego województwa, ale również leży w szeroko rozumianym interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartością historyczną, artystyczną czy naukową (art. 3 pkt. 1 uozoz). Obiekt zabytkowy powinien być chroniony bez względu na stan jego zachowania. Określone w ustawie wartości (artystyczna, naukowa lub historyczna) oraz interes społeczny stanowią warunek uznania "dobra kultury" za zabytek. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a."- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne również obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest czynność włączenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Zabytków w Krakowie karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości N. Tym samym terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana we wrześniu 2012 r. należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (...) stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W dniu 24 czerwca 2024 roku skarżący skierował do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie oraz do Burmistrza Miasta N. wnioski o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podstawy i sposobu wpisania ww. budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Burmistrz udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r., a Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 10 lipca 2024 r. Następnie pismem z 11 lipca 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 2 września 2024 r. Tym samym został zachowany zarówno czternastodniowy, jak i sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa powyżej. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została sporządzona w piśmie z dnia 26 września 2024 r. – a więc po upływie sześćdziesięciu dni od otrzymania przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym okoliczność ta nie ma wpływu na terminowość wniesienia skargi. Wobec zachowania terminu do wniesienia skargi oraz innych wymogów formalnych Sąd przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków odbywa się na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) – dalej też jako u.o.z., w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie". Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków (art. 7 u.o.z.). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się jednak z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku mogą wynikać też z przepisów innych ustaw. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 2 ustawy stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Oznacza to, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W procedurze włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zaskarżenie takiej czynności do sądu administracyjnego wszczyna kontrolę, w ramach której następuje weryfikacja przyjętych przez organ ochrony zabytków podstaw do dokonania czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy taka weryfikacja nie przebiegła pomyślnie. W karcie ewidencyjnej zabytku, sporządzonej we wrześniu 2012 r. zapisano: "Budynek zlokalizowany jest u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Bryła zwrócona jest kalenicowo do osi drogi ul. [...] a szczytem do osi ul. [...]. Jest to obiekt oparty na rzucie prostokąta, dwukondygnacyjny, podpiwniczony, nakryty dachem dwuspadowym z otwarciem w formie lukarn od strony elewacji południowej i północnej. Budynek wykonany w konstrukcji drewnianej zrębowej na poziomie parteru i poddasza z fundamentami wykonanymi z betonu. Ściany od wewnątrz deskowane. Stropy budynku wykonane z belek drewnianych na poziomie I piętra i z płyty żelbetowej na poziomie piwnicy. Konstrukcja dachu kryta blachą płaską kładzioną na rąbek stojący. Otwory okienne prostokątne, stolarka okienna drewniana, skrzynkowa w układzie tzw. "okno polskie" na poziomie parteru. Przedmiotowy budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i sposobie budowania charakterystycznych dla architektury Miasta N., powstającej w określonym momencie historii miasta. Obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca, wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości N. O regionalizmie obiektu świadczą min. kształt bryły z charakterystycznym stromym dachem dwuspadowym, umiejscowienie obiektu kalenicowo do osi drogi przy której się znajduje. Obiekt charakteryzuje się rozwiązaniami materiałowym charakterystycznymi dla regionu [...], gdyż wykonany został w całości w konstrukcji drewnianej, z zachowaną oryginalną stolarką okienną drewnianą, skrzynkową, zachowany oryginalny układ deskowania elewacji i wystój snycerski elewacji. Zagrożeniem jest rozbiórka obiektu lub doprowadzenie do pogorszenia stanu technicznego." Cytowany opis jest dość szczegółowy, jakkolwiek można dopatrzeć się w nim sprzeczności. Z jednej strony wskazuje się, że obiekt jest "wykonany w konstrukcji drewnianej zrębowej na poziomie parteru i poddasza z fundamentami wykonanymi z betonu" oraz zaznacza się, że na poziomie piwnicy występuje płyta żelbetowa, by nieco później stwierdzić, że "wykonany został w całości w konstrukcji drewnianej". Organ wskazał na cechy charakterystyczne dla tego regionu tj. dla budownictwa podhalańskiego, niemniej jednak niedostatecznie wskazano, jakie cechy budynku wskazują na jego wartość historyczną jako "świadectwo minionej epoki". Oczywiste wydaje się, że budynek wzniesiony w rejonie Podhala może prezentować elementy stylu podhalańskiego, nie oznacza to jednak konieczności objęcia każdego takiego budynku ochroną konserwatorską. Za uzasadniony uznano zatem zarzut dotyczący naruszenia prawa poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których budynek został uznany za zabytek. Jak już wcześniej stwierdzono, brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie. W świetle powyższego należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).