II SA/Kr 1311/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi K. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 sierpnia 2024 roku, znak: SKO-ZP-415-186/24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Przedmiotem skargi K. G. i P. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 sierpnia 2024 roku, znak: SKO-ZP-415-186/24 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. T., znak BUA.6730.45.2024 z dnia 09.05.2024 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie więcej niż dwukondygnacyjnego, o powierzchni zabudowy do 70 m2, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi planowanego na działce [...] położonej w miejscowości B. T.. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją znak BUA.6730.45.2024 z dnia 09.05.2024 r., Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie więcej niż dwukondygnacyjnego, o powierzchni zabudowy do 70 m2, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi planowanego na działce [...] położonej w miejscowości B. T.. Przyczyną odmowy było niespełnienie przesłanki z art. 61, ust. 1, pkt. 2 Ustawy, to znaczy brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Od decyzji powyższej wnieśli odwołanie Państwo K. G. i P. G., działający prze pełnomocnika Pana Z. D., zam. ul[...], [...] B. , podnosząc zarzuty naruszenia art. 61, ust. 1, pkt. 2 Ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię celowościową wskazując, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej podczas gdy dostęp ten istnieje na mapach geodezyjnych istnieje w terenie i stanowi faktyczny dostęp do działki nr [...] i jest wykonywany bez przeszkód przez pozostałych właścicieli nieruchomości przylegających do działki nr [...] będącej wewnętrzną drogą gminną oraz naruszenia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa, pominięcie interesu faktycznego i prawnego oraz pominięcie zasad towarzyszących stosowaniu art. 61, ust. 1, pkt. 2 Ustawy. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca stwierdza, że na etapie ustalania warunków zabudowy Organ nie powinien zajmować się kwestiami związanymi z własnością działek i uznać możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr [...], która to droga istnieje i nie ma przeszkód korzystania z niej. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 roku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. T. z dnia 09.05.2024 r. W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że Dostęp do drogi publicznej jest warunkiem z art. 61, ust. 1, pkt. 2, Ustawy i jest jednym z zagadnień wstępnych, które organ I instancji winien zbadać w trakcie postępowania. Zgodnie z art. 2 pkt 14 Ustawy dostęp do drogi publicznej może być realizowany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przejazd i przejście do działki będącej terenem inwestycji przez inne działki może być realizowany jako ustanowiona służebność drogowa ewentualnie może być uznany gdy stanowią one własność lub współwłasność wnioskodawcy. Dla działki będącej terenem inwestycji funkcjonuje istniejący szlak przejazdu, przebiegający przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], będące własnością osób prywatnych. Działka nr [...] nie dysponuje żadną z wymienionych wyżej prawnych form możliwości przejazdu i przechodu, w tym służebnością przejazdu i przechodu przez te działki. Wobec braku prawnej możliwości przejazdu przez ww. działki należy uznać, że dostęp do drogi publicznej nie może być przez nie realizowany. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także uzasadnieniem odwołania strony, działka będąca terenem inwestycji posiada możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, gminną, działkę nr [...]. Granice tej działki są inne i nie pokrywają się z funkcjonującym szlakiem przejazdu przez ww. działki prywatne nr [...], [...], [...], [...], [...]. Dostęp do terenu inwestycji poprzez działkę nr [...] fizycznie nie jest możliwy gdyż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, częściowo stojący także na działce nr [...], który uniemożliwia przejazd tą drogą. Wobec powyższego należy uznać, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej ergo nie jest spełniona przesłanka z art. 61, ust. 1, pkt. 2 Ustawy dla ustalenia warunków zabudowy. Organ podkreślił, że dla ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej musi być realny a więc zagwarantowany zarówno jako prawny jak i faktyczny a Organ jest zobowiązany to potwierdzić. Konieczne jest zatem na tym etapie zbadanie zagadnień związanych z własnością i służebnościami drogowymi w zakresie dostępu do drogi publicznej. Kolegium zwraca uwagę, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie możliwe po uprzednim uzyskaniu służebności przejazdu i przechodu przez działki, przez które przebiega faktyczny szlak komunikacyjny dla wnioskowanego terenu inwestycji. Wobec powyższych ustaleń stwierdza się, że przeprowadzone postępowanie nie zawiera uchybień, takich, aby nie była możliwa ocena spełnienia przez wnioskowaną inwestycję przesłanek z art. 61 Ustawy, a ocena ta jest negatywna. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. G. i P. G., podnosząc zarzuty naruszenia: I. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie sprowadzającą się do przyjęcia, że: "(...) dla ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej musi być realny a więc zagwarantowany zarówno jako prawny jak i faktyczny (...) Konieczne jest zatem na tym etapie zbadanie zagadnień związanych z własnością i służebnościami drogowymi w zakresie dostępu do drogi publicznej" (str. 3 zaskarżonej decyzji), której skutek stanowi błędne uznanie, że nie został spełniony warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy teren ten posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wewnętrzną drogę gminną i w związku z powyższym naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wykroczenie przez Organ poza ustawową treść normy prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i domaganie się od Inwestora uzyskania służebności drogowej, podczas gdy organy administracji publicznej działająca podstawie przepisów prawa, zgodnie z którymi do inwestycji zapewniony jest dojazd poprzez drogę wewnętrzną; II. art. 6, art. 7, art. 77 II. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że: a. " (...) dostęp do terenu inwestycji poprzez działkę [...] fizycznie nie Jest możiiwy gdyż na działce nr[...]/12znejduje się budynek mieszkalny częściowo stojący także na działce [...], który uniemożliwia przejazd tą drogą '(str. 3 zaskarżonej decyzji), podczas gdy częściowe posadowienie na działce nr [...] budynku nie uniemożliwia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako dostępu do drogi publicznej, gdyż budynek nie zajmuje całej szerokości przedmiotowej nieruchomości tym bardziej, że na cele wydania decyzji o warunkach zabudowy Organ nie bada szerokości drogi dojazdowej; b. "Dla działki będącej terenem inwestycji funkcjonuje istniejący sziakprzejazdu, przebiegający przez działki [...],[...],[...],[...],[...] będące własnością osób prywatnych. (...) Wobec braku prawnej możiiwości przejazdu przez ww. działki naieży uznać, że dostęp do drogipubiicznej nie może być przez nie reaiizowany.'(sX.x. 2 zaskarżonej decyzji), podczas gdy dojazd do nieruchomości Inwestorów może odbywać się zarówno poprzez w/w działki, jak i w całości po działce nr [...] - jako drodze wewnętrznej; III. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Organ od utrwaionej praktyki rozstrzygania spraw w zakresie dostępu do drogi pubiicznej na cele wydania warunków zabudowy, podczas gdy dotychczas Organ za wystarczający uznawał dostęp poprzez drogę wewnętrzną - bez weryfikacji jej parametrów i cech. IV. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wydania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy Inwestorzy spełnili wymagane prawem warunki do jej wydania. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji wydanej przez Organ I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, z tego względu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej jako "uPlan", będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy m.in. teren ma dostęp do drogi publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie weryfikując, czy teren ma "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w tym przepisie, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego, na którym podmiot wnioskujący nie musi dysponować nawet tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 2802/19). Z tego też względu dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Podkreślić też należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero na tym dalszym etapie procesu budowlanego ustala się istnienie lub brak ewentualnej zgody na przejazd i przejście, zapewnionych w drodze służebności gruntowej lub w jakikolwiek inny sposób (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1808/21; NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 3178/19; NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. II OSK 1698/21; NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2696/20; NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2294/19; NSA z 13 września 2023 r., sygn. II OSK 3102/20). Zauważyć też trzeba, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 uPlan wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej analizować należy w kontekście treści art. 2 pkt 14 uPlan, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07). Niemniej jednak, jeżeli inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być ocena możliwości wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 29 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 438/20). Takiej też oceny dokonały w niniejszej sprawie organy, które odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazały, że dla działki będącej terenem inwestycji (działka nr [...]) funkcjonuje istniejący szlak przejazdu, przebiegający przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], będące własnością osób prywatnych. Jednakże działka nr [...] nie dysponuje żadną z wymienionych wyżej prawnych form możliwości przejazdu i przechodu, w tym służebnością przejazdu i przechodu przez te działki. Wobec braku prawnej możliwości przejazdu przez ww. działki należy uznać, że dostęp do drogi publicznej nie może być przez realizowany. Zgodnie natomiast z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także uzasadnieniem odwołania strony, działka będąca terenem inwestycji (działka nr [...]) posiada możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, gminną, to jest działkę nr [...]. Jak ustaliły jednak organy granice tej działki nie pokrywają się jednak z funkcjonującym szlakiem przejazdu przez ww. działki prywatne nr [...], [...], [...], [...], [...]. Ponadto ustalono, że dostęp do terenu inwestycji poprzez działkę nr [...] fizycznie nie jest możliwy, gdyż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, częściowo stojący także na działce nr [...], który uniemożliwia przejazd tą drogą. Jak wynika zatem z ustalonego w sprawie stanu fatycznego działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Organy podnoszą, że wskazywana przez Skarżących droga wewnętrzna, składająca się z działki nr [...], faktycznie ma inne granice, które nie pokrywają się one z istniejącym faktycznie szlakiem przejazdu. Przy czym, co istotne to nawet nie sam fakt, że faktycznie droga przebiega przez nieruchomości prywatne, lecz fakt, że dostęp do terenu inwestycji poprzez działkę nr [...] fizycznie nie jest możliwy, a to tego powodu, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, częściowo stojący także na działce nr [...], który uniemożliwia przejazd tą drogą. To stanowi w istocie o tym, że nie można mówić o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej, nawet pośrednim. Tej okoliczności nie zanegowali skutecznie Skarżący. Powoływane przez nich twierdzenia, że częściowe posadowienie na działce nr [...] budynku nie uniemożliwia korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako dostępu do drogi publicznej, gdyż budynek nie zajmuje całej szerokości przedmiotowej nieruchomości tym bardziej, że na cele wydania decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada szerokości drogi dojazdowej stanowią w istocie potwierdzenie faktu, że działka, która była wskazywana jako część drogi wewnętrznej, faktycznie jest zabudowana budynkiem, co uniemożliwia uznanie jej za część drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej dla działki inwestycyjnej. W kontekście poczynionych ustaleń faktycznych należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego; tj. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.", organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 404/20 - oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażane w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym "obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności - w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku" (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 404/20 oraz powołane tam orzeczenia NSA). Na gruncie przedmiotowej sprawy najistotniejszą w zasadzie okolicznością, która ostatecznie determinowała kierunek załatwienia sprawy przez organy, była kwestia dostępu terenu do drogi publicznej. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, organy ustaliły tę okoliczność w sposób prawidłowy, w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy, z którego wynika, że teren takiego dostępu nie ma. Organy opierały się głównie na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, w tym mapie oraz danych z ewidencji gruntów. W świetle tych dokumentów organy zasadnie uznały, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) uPlan. Wnioskodawca nie przedstawił innego połączenia z drogą publiczną, co z kolei skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy jest argumentacja skarżącego dotycząca dostępu terenu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, ponieważ skarżący takiego dostępu nie posiada, a dostęp poprzez drogę na której jest posadowiony budynek nie może być uznany za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 2) uPlan. Zasadniczy zarzut skargi, naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., sprowadza się do - bezzasadnego zdaniem skarżącego - "odmówienia inwestycji dostępu do drogi publicznej chociaż teren inwestycji połączony jest z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę powyższego wymogu jako przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest m.in. to, aby teren przyszłej inwestycji miał zapewniony realny dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej rozumieć należy nie tylko jako zapewnienie dostępu w znaczeniu prawnym, ale także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 uPlan rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 26 marca 2014 r. sygn. II OSK 2607/12, NSA z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. II OSK 2078/11). W świetle zatem art. 61 ust. 1 pkt. 2) uPlan jakkolwiek na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, to jednakże znaczenie ma jedynie zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. np. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. II OSK 370/15, NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 906/21). Skoro jednak w toku postępowania ustalono, że działka, która była wskazywana jako część drogi wewnętrznej, poprzez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej faktycznie jest zabudowana budynkiem (który znajduje się na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]), to trafnie organy przyjęły, że uniemożliwia uznanie tej działki za część drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej dla działki inwestycyjnej, a to z kolei obligowało do przyjęcia, że skarżący nie wykazali spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 uPlan, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.