II SA/Kr 1388/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Kopalni [....] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 lipca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej Kopalni [....] w R. S.A. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a., art. 4 pkt 13, art. 5, art. 11 ust. 1, ust. 1a, art. 12 ust. 1, 10, 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych orzekł o: 1/ umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowości D., gmina [...], obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 14,12 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV – niezmeliorowane oraz użytek gruntowy dr) oraz części działek nr [...], [...] i [...] stanowiących użytki gruntowe: dr, W o łącznej powierzchni 0,05 ha; 2/ zezwolił Kopalniom [...] w R. S.A. na czasowe - obejmujące okres od 1.07.2003 r. do 18.07.2013 r. wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w miejscowości D., gmina [...], obejmujących działki nr: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,89 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowane); 3/ orzekł o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem: a/ ustalił należność, która stanowi podstawę do obliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o powierzchni 3,43 ha (powierzchnia zrekultywowana stanowiąca wodę) w wysokości 799 738,80 zł; b/ podwyższył ustaloną wyżej należność o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem kwota podwyższonej należności wyniosła 879 712,68 zł. Należność do uiszczenia nie występuje z uwagi na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej; c/ ustalił zaległą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowanych o łącznej powierzchni 3,43 ha za lata 2003 do 2012 (wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej) w wysokości 743 383,65 zł, stanowiącą 10% ustalonej, podwyższonej należności, płatną po uprawomocnieniu się decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że grunty będące przedmiotem sprawy wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 8.08.1994 r., udzielił Przedsiębiorstwu Państwowemu Kopalniom [...] w K. z siedzibą w R. koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego pn. "[...]". Decyzją z dnia 20.03.1997 r., uchylił decyzję z dnia 15.01.1996 r., zmieniającą decyzję z dnia 8.08.1994 r., w sprawie koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego pn. "[...]". Decyzją z dnia 19.01.1998 r., Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję z dnia 8.08.1994 r. w sprawie udzielenia Przedsiębiorstwu Państwowemu Kopalniom [...] w K. koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" i udzielił Kopalniom [...] w R. S.A. koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Z decyzji tej wynika, że Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalni [...] w K. z/s w R. przekształcono w Kopalnie [...] w R.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 7.03.2003 r. zmienił decyzję koncesyjną Wojewody [...] z dnia 19.01.1998 r. i poszerzył obszar i teren górniczy "[...]" dla eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Decyzją z dnia 17.06.2004 r., Wojewoda [...] zmienił wcześniejszą decyzję w zakresie nazwy i adresu przedsiębiorcy. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 17.08.2007 r., zmienił w części za zgodą stron decyzję Wojewody [...] z dnia 19.01.1998 r., rozszerzając obszar koncesji, a następnie decyzją z dnia 26.11.2008 r., zmienił on decyzję koncesyjną Wojewody [...] z dnia 19.01.1998 r., w zakresie granic obszaru i terenu górniczego i utworzył obszar i teren górniczy "[...]". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów działki nr: [...], [...], [...] stanowią grunty rolne w użytkach i klasach: RIVb, ŁIV, RV oraz użytki gruntowe: dr, W o łącznej powierzchni 3,94 ha. W myśl art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, przeznaczonych na cele nierolnicze - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W dniu 15.11.2013 r. przeprowadzono wizję w terenie z udziałem przedstawiciela Spółki, podczas której stwierdzono, że na przedmiotowych działkach nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego powstał zbiornik wodny, a na części przedmiotowych działek występują wały ochronne powstałe w wyniku rekultywacji oraz częściowego odtworzenia istniejących wałów przeciwpowodziowych. Poza wałem ochronnym odtworzono rów, który jest granicą złoża. Według informacji uzyskanej od Kopalni [...] w R. S.A. faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów nastąpiło w III kwartale 2003 r.. Starosta [...] decyzją z dnia 13.06.2013 r. uznał za zakończoną rekultywację gruntów w stosunku do całości terenu objętego postępowaniem. Działki nr: [...], [...], [...] stanowiące użytki klas IV, zmeliorowane, wymagają zgodnie z art. 11 uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Za datę faktycznego wyłączenia w przedmiotowej sprawie przyjęto zgodnie z informacją Kopalni [...] w R. S.A. początek III kwartału 2003 r. Grunty o powierzchni 14,17 ha stanowiące użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV - niezmeliorowane oraz użytki gruntowe: dr, W, nie podlegają przepisom art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozostałe grunty o łącznej powierzchni 3,89 ha stanowią użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowane, a zatem na podstawie art. 11 wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwolono na ich wyłączenie. Przepis art. 28 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Na podstawie zebranych dowodów ustalono, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Obowiązek uiszczenia należności opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Skoro wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności, to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 wysokość opłaty rocznej będzie naliczana od należności podwyższonej o 10 %. Od tej decyzji odwołanie złożyły Kopalnie [...] w R. S.A. zaskarżając ją w części dotyczącej punktu 2 i 3 to jest w zakresie rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów stanowiących działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,89 ha oraz w zakresie orzeczenia o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że kluczowym dla ustalenia wysokości sankcji przewidzianej treścią art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie wysokości należności. Podstawą ustalenia należności jest art. 12 ustawy. W niniejszej sprawie wysokość należności ustalona została na kwotę 879 712,68 zł (tj. z uwzględnieniem podwyższenia o 10 %). Przyjąć jednak należy, że art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12, w tym ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Bez postanowień art. 12 (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 i 2 art. 28 ustawy. W celu więc ustalenia dla sprawcy wyłączenia z produkcji opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10 %, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy wyliczoną należność pomniejszyć o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jak wynika z załączonego do decyzji rozliczenia, organ ustalił opłaty roczne wyliczając je od należności powiększonej o 10 %. Jednak z art. 28 ust 1 ustawy, jak słusznie podnosi strona odwołująca, nie wynika, aby wysokość opłaty obliczać od kwoty należności podwyższonej o 10 %. W niniejszej sprawie główną osią sporu jest ustalenie czy grunty o których mowa w pkt 2 decyzji organu l instancji są gruntami rolnymi. Jak ustalono działki nr: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,89 ha są gruntami rolnymi klas RIVb, ŁIV, RV wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Co do zasady grunty takie nie wymagają zgody na wyłącznie z produkcji. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Zarządu Melioracji Wodnych w K.- Inspektorat Rejonowy w T.- Rejon Nadzoru Urządzeń w D. z dnia 5 marca 2013 r. gdzie stwierdzono, iż na działkach [...], [...], [...] położonych D. gmina [...], znajdują się urządzenia melioracji szczegółowych (podziemna sieć drenarska). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Zdaniem strony odwołującej przepis ten wprost formułuje zasadę, iż tylko te grunty pozostają gruntami rolnymi, które znajdują się pod urządzeniami melioracyjnymi. Organ l instancji kwestią tą w ogóle się nie zajął naruszając tym niewątpliwe przepis art. 107 § 3 K.p.a. W decyzji nie wskazano na czym organ oparł swoje ustalenia co do powierzchni podlegającej wyłączeniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym jest uzasadnienie swojego stanowiska w tej kwestii, tak aby możliwa była jego weryfikacja, zarówno przez adresata decyzji, jak i ewentualnie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2 i 3 decyzji tj. części która głównie związana jest z nałożeniem na stronę obowiązków finansowych. W odniesieniu do tego Kolegium stwierdziło, że w wyroku Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, wyrażony został pogląd, że z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Dodatkowo należy zauważyć, że przedmiotem sprawy jest wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Decyzja w tym przedmiocie stanowi rozstrzygnięcie całościowe. Zasadniczo nie jest możliwym odrębne orzeczenie w sprawie umorzenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia o wszystkich obowiązkach związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej w jednej decyzji. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły Kopalnie [...] w R. S.A., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia 22 maja 2014 r. jak również wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 kwietnia 2014 r. ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na orzeczeniu w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i w konsekwencji uchyleniu całości decyzji organu I instancji mimo, iż odwołanie zostało wniesione wyłącznie od punktu 2 i 3 tej decyzji; 2/ rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez orzeczenie w zwykłym toku instancji w odniesieniu do części decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej; 3/ naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 22 b ust. 1 pkt 4 w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 60 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 21 § 1 pkt 2 w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że prawo do wydania decyzji ustalającej zaległą opłatę roczną za lata 2003 – 2010 nie uległo przedawnieniu. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa ponieważ decyzja Starosty Powiatu w [...] została zakwestionowana wyłącznie w zakresie punktu 2 i 3, co jednoznacznie wynika z treści odwołania. Orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 127 § 1 K.p.a., albowiem orzekł w odniesieniu do tej części niezaskarżonej odwołaniem strony. W ocenie strony skarżącej wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji dopuścił się także naruszenia przepisów o przedawnieniu w odniesieniu do opłat za lata 2003 -2010. Kwestię przedawnienia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oceniać należy przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło ojej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W szczególności sąd stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bezsprzecznie istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być ono wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje jedynie w art. 137 K.p.a., gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 roku I OSK 113/11 i z dnia 21 maja 2007 roku, I OSK 556/06, 12 maja 2011 r. II FSK 27/10) które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (vide; wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06). Rozpoznanie sprawy wykraczające poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu (a zatem z naruszeniem zasadę skargowości), a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r. II SA/Po 557/13, WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 r. II SA/Rz 77/08, WSA w Warszawie z 9.04.2014 r. III SA/Wa 225/14, WSA w Łodzi z 16 maja 1012 r. II SA/Łd 309/12) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji, to jest Starosty [...] z dnia 22 maja 2014 r. zawiera III punkty. W pkt. I decyzji organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowości D., gmina [...], obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 14,12 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV – niezmeliorowane oraz użytek gruntowy dr) oraz części działek nr [...], [...] i [...] stanowiących użytki gruntowe: dr, W o łącznej powierzchni 0,05 ha. W konsekwencji w pkt. II zezwolił Kopalniom [...] w R. S.A. na czasowe - obejmujące okres od 1.07.2003 r. do 18.07.2013 r. wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w miejscowości D., gmina [...], obejmujących działki nr: [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,89 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowane). Zaś w pkt. III decyzji orzekł o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem. Organ odwoławczy mimo wyraźnego określenia przez stronę odwołującą się w odwołaniu zakresu tego odwołania (pkt II i III) wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt I - tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu. Oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazane naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji zwalnia w zasadzie sąd od oceny argumentacji zawartej w skardze i odnoszenia się do stanowiska uczestnika postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego nie tylko bowiem zmusza ten organ do ponownego rozpoznania odwołania, ale – z uwagi na występowanie w tej sytuacji skutku ex tunc - traktuje się zaistniały stan rzeczy tak, jakby nigdy nie została wydana zaskarżona decyzja. Na marginesie należy organowi odwoławczemu zwrócić uwagę, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art.138 § 2 K.p.a. w związku z art.136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego, mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Zatem organ odwoławczy posiada uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w nieznacznej części i jest uprawniony do modyfikacji w tym zakresie decyzji organu I instancji poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej. Nie jest dopuszczalnym tylko i wyłącznie wytkniecie błędów decyzji organu I instancji bez sprawdzenia czy nie jest możliwym przeprowadzenie w tym zakresie własnych ustaleń i wydanie decyzji, która znacznie skróci tryb procedowania. Treść art. 136 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i wydania decyzji merytorycznej. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ rozpozna odwołanie w zakresie wskazanym w nim z uwzględnieniem powyższych uwag. Wobec stwierdzenia, że decyzja kasacyjna została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało orzec jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.