II SA/Kr 1405/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińskaj Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia I. odrzucić skargę I. zwrócić Gminie Miasto [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi Starosta wydał w dniu 30 czerwca 2015 r. postanowienie nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 103 kpa o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne [...] i [...], obr. nr [...], położone w Z., o łącznej powierzchni 0,3225 ha, zajęte pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, ul. W. w Z. na rzecz [...] S.A. w Z.. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postępowanie jest prowadzone z związku z wnioskiem spółki [...] S. A. w Z. o wypłatę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowania za grunt stanowiący własność wnioskodawcy, a zajęty pod drogę publiczną. W dniu 3 września 2014 r. Wojewoda [...] w decyzji nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa własność działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0614 ha w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,2611 ha w obr. [...], wydzielonej z działki [...], obr. [...] objętej księgą wieczystą [...], zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną, ul. W. w Z.. W dniu 22 czerwca 2015 r. Starostwo Powiatowe w Z. otrzymało zawiadomienie Burmistrza Miasta [...] w sprawie wystąpienia tegoż Burmistrza do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym Starosta zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim w tym wypadku jest zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody nr [...]. Na powyższe postanowienie Starosty [...] z 30 czerwca 2015 r., [...] S. A. w Z. wniosła zażalenie do Wojewody [...] wnosząc o uchylenie ww. postanowienia, wyznaczenie dodatkowego, krótszego terminu załatwienia sprawy przez organ, zarządzenie ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz zarządzenie podjęcia środków zapobiegających w przyszłości naruszaniu terminów załatwiania spraw. Spółka podniosła w uzasadnieniu, iż ww. postanowienie narusza art. 97 § 4 kpa, gdyż odwoływanie się Burmistrza Miasta [...] od decyzji Wojewody nr [...] nie powinno wstrzymywać wydania decyzji przez Starostę [...], ponieważ jest ona prawomocna i odwoływanie się od niej ma na celu przedłużenie postępowania. Skarżący podkreślił, że powyższa decyzja ma charakter deklaratoryjny, dlatego unieważnienie tej decyzji nie zmieni faktu posiadania we władaniu rzeczonej drogi przez Miasto. W związku z tym, zdaniem spółki decyzja Wojewody nie jest zagadnieniem wstępnym dla tego postępowania. Podkreśliła również, że Urząd Miasta poczuwa się do posiadania drogi, co miało potwierdzenie w uznaniu żądania spółki o zwrot nadpłaconego podatku od nieruchomości dla działek zajętych pod drogę za lata 2010 – 2014. Spółka podniosła także naruszenie art. 71 kpa. Podkreśliła, że otrzymała w dniu 29 maja 2015 r. zawiadomienie Starosty z dnia 27 maja 2015 r., iż został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu, natomiast z akt sprawy nie wynika aby wpłynęło w ustawowym terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia jakiekolwiek żądanie stron o zawieszenie postępowania, a żądanie takie wpłynęło do Starosty dopiero w dniu 22 czerwca 2015 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 września 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił postanowienie Starosty nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że zawieszenie postępowania nastąpiło na mocy art. 97 § 1 pkt. 4 kpa oraz wyjaśnił, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Podkreślił, że zasadność zawieszenia postępowania zależy w tym przypadku od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie musi być w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sad; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność jednoznacznego stwierdzenia czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Starostę dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, nabytą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto, zajętą w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, a postepowaniem zainicjowanym wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody nr [...]. Wojewoda uważa, że w przedmiotowej sprawie brak jest takiego bezpośredniego związku oraz wyjaśnia, iż samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Decyzja Wojewody nr [...] pozostaje nadal w obrocie prawnym i zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu, do momentu jej prawomocnego wzruszenia nie ma przeszkód, by na jej podstawie zakończyć postępowanie administracyjne i wydać decyzję w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzja jako wyposażona w atrybut ostateczności wiąże erga omnes, a także dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w świetle wyroku NSA z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 2297/99, organy administracyjne nie mogą pomijać treści tej decyzji i jej skutków prawnych, a zawieszenie postępowania w takim przypadku narusza art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 16 § 1 kpa oraz wynikającą z art. 12 § 1 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wojewoda zauważył, w kontekście spostrzeżeń sądowych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 2128/13, iż w sprawie objętej wydanym postanowieniem Starosty nr [...] trudno mówić o zaistnieniu związku przyczynowo - skutkowego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody nr [...]. Organ odwoławczy poinformował, że jest dla niego niezrozumiały zarzut podniesiony przez stronę żalącą naruszenia przez organ I instancji art. 71 kpa, który nie odnosi się do opisywanej w zażaleniu kwestii związanej z zawiadomieniem o zgromadzonym materiale dowodowym i dlatego też nie został uwzględniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewody wniósł Burmistrz Miasta. Skarżący zarzucił, że ww. postanowienie narusza przepisy prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 73 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2a ust. 2 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na błędnym przejęciu, iż pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną a postępowaniem w sprawie uchylenia decyzji Wojewody nr [...] zachodzi jedynie pośredni związek, a powstałe zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa i nie uzasadnia zawieszenia prowadzonego przed Starostą postępowania. Skarżący nie podzielił także stanowiska organu II instancji w rozumieniu pojęcia zagadnienia wstępnego oraz podkreślił, że mamy z nim do czynienia gdy są spełnione cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Burmistrz podniósł, że w przedmiotowej sprawie zachodzą ww. przesłanki, a także bezpośrednia i bardzo ścisła zależność pomiędzy art. 73 ust. 1 i art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Pomimo odrębności postępowań prowadzonych na podstawie tych przepisów zachodzi pomiędzy nimi bezwzględny związek przyczynowo-skutkowy. Skarżący uważa, że bez decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy nie może być mowy o skutecznym ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość na podstawie art. 73 ust. 2, a wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego stanowi negatywną przesłankę do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący podkreślił też, że w przedmiotowej sprawie istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...]. Ww. decyzja orzeka o nabyciu przez Gminę Miasto nieruchomości, będących uprzednio własnością Gminy Miasta, która na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 19 grudnia 1992 r. została nabyta przez nowo utworzoną spółkę [...] S.A. W chwili zawarcia aktu notarialnego obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a na przedmiotowej nieruchomości urządzona była droga publiczna o kategorii gminnej. Skarżący wskazuje, że na podstawie art. 2a ust. 2 tejże ustawy, drogi publiczne stanowić mogą wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, więc należą do kategorii tzw. rzeczy publicznych extra commercium, a tym samym są wyłączone z obrotu prawnego. Wyłączenie z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym oznacza, że wprawdzie Skarb Państwa lub samorząd są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów, dlatego niedopuszczalne było jakiekolwiek zbywanie takich nieruchomości przez zarządcę drogi publicznej, w szczególności z perspektywą ich późniejszego ponownego nabycia na podstawie przepisów odrębnych. W związku z tym skarżący podnósł, że jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja o nabyciu nieruchomości może być obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, a postępowanie w tej sprawie toczy się już przed właściwym organem, to z pewnością stanowi to zagadnienie wstępne. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewody, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Podkreślił, że, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ nie powinien stosować ścieśniającej wykładni przepisu oraz winien wziąć pod uwagę, w miarę możliwości, względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania. Skarżący wskazał, że rozstrzyganie zagadnienia ustalenia i wypłaty odszkodowania w sytuacji wysokiego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji będącej podstawą do jego ustalenia, z czym, w przypadku stwierdzenia jej nieważności, wiązać się może konieczność prowadzenia późniejszej procedury wznowienia zakończonego postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji bądź stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez organ decyzji, a także przepływ, w przedmiotowym przypadku znacznych, środków finansowych związanych z wykonaniem ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie, które w przypadkach opisanych powyżej będą musiały zostać zwrócone, z całą pewnością nie można uznać za działanie ekonomiczne z punktu widzenia prowadzonego postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Wojewody nr [...] i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Aby mogło dojść do sądowej kontroli aktu administracyjnego, zgodnie z ww. przepisami, Sąd musi stwierdzić, czy na zaskarżony akt przysługuje w ogóle skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 21 września 2015 r. uchylające postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ, stosownie do art. 142 K.p.a,. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym np. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74), postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, czy postanowieniu NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) Konsekwencją tego, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego zostało już wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13. Ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewody w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji - rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.