II SA/Kr 1416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sek. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E.P. i K.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 września 2016 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z 9 lipca 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.. "Budowa budynku kościoła w miejscu kościoła spalonego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.- kan., c.o., wentylacji mechanicznej i elektrycznej, budowa miejsc parkingowych i komunikacji wewnętrznej terenów zieleni urządzonej oraz przebudowa kolidującej sieci elektroenergetycznej i budowa zbiorników retencyjnych na wody opadowe na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obręb [...] ewid. [...] przy al. [...] w K. - jako II etap inwestycji" (sprawa znak: [...] ). Decyzja ta stała się ostateczna 27 lipca 2015 r. W postępowaniu organu I instancji, poprzedzającym wydanie ww. decyzji E.P. i K.P. nie brali udziału jako strony tego postępowania. 2 września 2015 r. złożony został przez nich wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. We wniosku tym jako współwłaściciele nieruchomości dz. nr [...] ,[...] przy ul. [...] oraz 1/8 nieruchomości: działka nr [...] podnieśli, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskujących, ze względu na to, że działka ta bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji oraz, że po tej działce będzie się faktycznie odbywał dojazd i dojście do Parafii jak i na teren budowy inwestycji. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją Prezydenta Miasta K. wydaną 10 maja 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa orzeczono o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] . Stwierdzono, że E.P. oraz K.P. - nie przysługiwał przymiot strony , gdyż działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu wnioskodawców podniesione zostały argumenty, odnoszące się do, zdaniem skarżących, nieprawidłowych ustaleń obszaru oddziaływania inwestycji. Wnioskujący podali, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość (działki nr [...] ,[...] ,[...] i [...] ), działki te graniczą z terenem inwestycji oraz przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wzięto pod uwagę okoliczności, iż planowana inwestycja polegająca na wybudowaniu dużo większego kościoła w miejscu uprzednio spalonego kościoła zabytkowego, i to w formie objętej projektem architektonicznym, doprowadzi do znacznego wzrostu natężenia ruchu związanego z uczestniczeniem większej ilości wiernych w kościelnych uroczystościach. Wskazano zwiększenie natężenia hałasu emitowanego przez instalacje nagłaśniające oraz oświetlenie terenu, nieuwzględnienie kwestii przeciwpożarowych. Podnoszono także argument dotyczący pominięcia zagadnień ochrony prawa własności przez korzystanie z drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji (działka nr [...] stanowiąca współwłasność wnioskodawców) ponieważ inwestor nie dysponuje i nigdy nie dysponował zgodą wnioskodawców na korzystanie z drogi w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 września 2016r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo Budowlane (Dz.U.2016.290), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu, obejmuje działki nr: [...] ,[...] ,[...] obręb [...] . Działki nr [...] ,[...] a także nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Takiego ustalenia dokonano ze względu na charakter zabudowy - przedmiotem pozwolenia jest II etap inwestycji polegający na budowie budynku kościoła na działce nr [...] w miejscu lokalizacji spalonego kościoła. Tym samym ustalono, że nie przysługuje przymiot strony postępowania właścicielom ww. działek, ponieważ nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z definicją art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane jako obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Projektowany obiekt usytuowany został w odległości ponad 60 m od granicy działek nr [...] i [...] . Inwestor ma zapewnione prawo dojazdu do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji (dz. nr [...] ) poprzez wjazd istniejący na terenie tej działki. Ponieważ inwestycja nie jest realizowana na terenie działki nr [...] , nie obejmuje jakichkolwiek prac w pasie drogowym i projekt budowlany nie obejmuje jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działek nr [...] ,[...] ,[...] , zatem brak jest podstaw prawnych tj. przepisów szczególnych, z których wynikałoby, że stronami postępowania są również właściciele działki drogowej. Ponadto zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (zarządcy drogi - ul. [...]) z 26 lutego 2013 r. (por. akta sprawy) dojazd do planowanej inwestycji na dziatkach nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...] zapewni droga publiczna tj. ul. [...] (znak:[...] ). Jeśli istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich, ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (wyrok NSA z 2010.08.05 sygn. akt II OSK 1337/09, z 2010.11.18 sygn. akt II OSK 1718/09) w sytuacji w której działka drogowa stanowi drogę wewnętrzną, lub jej fragment, która ma charakter powszechnie publicznie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak podstaw wymagania od inwestora legitymowania się zgody właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego." (wyrok WSA w Krakowie z 2014.11.6 sygn. akt II SA/Kr 1131/14). Nadto samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskujących, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Nie znajduje również potwierdzenia argument, że nastąpi w związku z ww. inwestycją przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i emisji spalin co naruszałoby zasady ochrony środowiska. Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących wpływać szkodliwie na środowisko. Projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu i rzut parteru), został uzgodniony bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Brak jest także potwierdzenia argumentu o oddziaływaniu inwestycji w związku z ewentualnym zwiększeniem ruchu samochodowego po terenie istniejącej drogi publicznej prowadzącej do kościoła, oraz zwiększenia się liczby wiernych w wyniku wybudowania w miejscu spalonego kościoła, kościoła większego gabarytowo. Ilość wiernych nie jest związana z wielkością obiektu sakralnego. W toku postępowania odwoławczego przeanalizowano także czy projektowana inwestycja może spowodować naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 b, c, e, pkt 2 b, pkt 7, 8 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane i wobec braku takiego naruszenia nie znaleziono podstaw do przyznania skarżącym statusu strony w ww. postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E.P. i K.P zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz art. 10 kpa poprzez zaniechanie przez organ I i II instancji wnikliwego rozważenia, kto jest stroną postępowania oraz ustalenia kręgu osób, którym taki przymiot przysługuje, art. 7 kpa, art. 77 kpa poprzez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, iż faktycznie dojazd do terenu inwestycji odbywa się po terenie działki nr [...] , której skarżący są współwłaścicielami, co nie uwzględniono w projekcie, to przysługuje im przymiot strony. Obszar oddziaływania nie powinien być ograniczany tylko do bezpośredniego oddziaływania ale też uwzględnić przyszły sposób zagospodarowania czy korzystania z nieruchomości skarżących, w tym działki nr [...] , co organy pominęły. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący w toku postępowania nie wskazali żadnego przepisu prawnego, z którego wywodzą naruszenie ich interesu prawnego, ograniczyli się jedynie do opisania ich interesu faktycznego. Wskazane naruszenia mają charakter subiektywnych odczuć i nie znajdują potwierdzenia w obiektywnie istniejącym stanie rzeczywistym, nie są one jednak w żaden sposób powiązane z zarzutami naruszenia obowiązujących przepisów prawnych. Jak wynika z oświadczenia ZIKiT w K. z dnia 26.02.2013 r. o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną dojazd do planowanej inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...] ob. [...] zapewni droga publiczna, tj. ul. [...] , zgodnie ze stanem istniejącym. Jak wynika z załączonego do pisma rysunku i legendy z MPZP [...] (w tym działka [...] w całości) posiada oznaczenie KD/D.5 -tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Zgodnie z przedłożonym rysunkiem MPZP działka [...] nie ma ani charakteru drogi wewnętrznej, nie jest również drogą niepubliczną. Działka ta łącznie z działką nr [...] tworzą ulicą [...] Działka nr [...] (jak na załączonej dokumentacji zdjęciowej) w całości na obszarze stanowiącym dojazd do Parafii stanowi drogę urządzoną, pokrytą asfaltem od ponad 30 lat. Wykorzystywana jest do dojazdu na teren Parafii i była w ten sposób również wykorzystywana jeszcze przed osiedleniem się Państwa P. na [...] . Skarżący zatem od momentu zakupu stanowiących ich własność nieruchomości mieli wiedzę odnośnie sąsiedztwa w którym nabywają nieruchomość na cele mieszkalne, jak również wykorzystywania drogi, której formalnie K.P jest współwłaścicielem jako drogi dojazdowej do Parafii. Na podstawie uchwały Rady Narodowej M. K. z dnia 28.05.1986 r. nr 103 (Dziennik Urzędowy Województwa K. z dnia 7 lipca 1986 r.) ul. [...] (obejmująca również działkę [...] ) została zaliczona do kategorii gminnej drogi publicznej. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 29.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. póz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31.12.1998 r. drogami gminnymi. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa powyżej jest ostateczna decyzja wojewody, mająca charakter deklaratoryjny. Nie ulega wątpliwości, że ul. [...] (w tym również działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. pozostawała we władaniu Gminy M. K. zatem działka nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. własnością Gminy. Stan prawny ul. [...] nie został jednak do dnia dzisiejszego formalnie uregulowany. Nie zmienia to jednak faktu, że ul. [...] (obejmująca również działkę [...] stanowiła ( w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 9.07.2015 r.) i stanowi gminną drogę publiczną, na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2016 r. póz. 1440), pozostającą w zarządzie jednostki organizacyjnej Gminy M. K. , jaką jest ZIKiT. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 "a" i "b" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów, które miałoby taki charakter. Organ co prawda nie ustalił jednoznacznie, jaki status prawny ma ul. [...] , w tym działka nr [...] jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Z dokumentów (k. [...] akt sądowych) przedłożonych przez inwestora w toku postępowania sądowego wynika, że ul. [...] , w zakresie obejmującym m.in. działkę [...] stanowi i stanowiła w dacie wydania pozwolenia na budowę gminną drogę publiczną, pozostającą w zarządzie jednostki organizacyjnej Gminy M. K. , jaką jest ZIKiT, a uchwała w tym przedmiocie została podjęta jeszcze w 1986 roku (k. [...] akt sądowych). Okoliczność, że stan prawny ul.[...] nie został formalnie uregulowany w księdze wieczystej, faktu tego zmienia, ponieważ droga ta w dniu 31.12.1998 r. pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a decyzja wojewody o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego takiej nieruchomości drogowej ma charakter deklaratoryjny. Z uwagi na rozważania organu co do tej drogi, wskazać jednak należy, że nawet jeśli droga ta miałaby charakter drogi wewnętrznej, to okoliczność ta nie dawałaby podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Stanowisko takie wynika z faktu, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, działka drogowa nr [...] nie jest objęta w żadnym zakresie jakimikolwiek robotami budowlanymi. Stanowi ona jedynie dojazd do działki inwestora, przy czym inwestor, tak jak skarżący, jest jej współwłaścicielem. Zgodnie natomiast z art. 140 kc w zw. z art. 195 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ponieważ współwłasność jest stosunkiem pochodnym od własności, a więc nie jest samodzielną instytucją prawną, do współwłasności odnoszą się wszystkie przepisy o własności, chyba że co innego wynika z przepisów dotyczących własności przysługującej kilku osobom. Uwzględniając zatem, że przedmiotowa działka ma charakter drogowy, każdy ze współwłaścicieli może z niej korzystać jako z drogi dojazdowej do swojej posesji, a okoliczność ta nie kreuje po stronie innego współwłaściciela prawa do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jeśli roboty budowlane nie będą prowadzone na tej działce i na nią nie oddziałują. Dlatego też nawet jeśli ul. [...] formalnie stanowiłaby drogę wewnętrzną, będącą współwłasnością m.in. skarżącego i inwestora, to okoliczność ta nie dawałaby podstaw do przyznania skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dodać w tym miejscu można, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, czasowe uciążliwości związane z samym realizowaniem inwestycji, nie wpływają na określenie obszaru jej oddziaływania. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że analiza projektu, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wszelkich innych przepisów, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że działki skarżących o nr [...] ,[...] , znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działki te nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, a ich granice znajdują się prawie 80 metrów od budynku kościoła, którego dotyczy pozwolenie. Z samej skargi, której zarzuty praktycznie wyłącznie dotyczą działki drogowej ul. [...] o czym była mowa powyżej, nie wynika dlaczego działki o nr [...] i [...] miałyby znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego. W tym zakresie podzielić należy poglądy wyrażone przez organ, w tym m.in. odnośnie kwestii ruchu ulicznego, immisji spalin i hałasu, które to immisje dotyczą interesu faktycznego, nie przekładającego się na obszar oddziaływania, określony w art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jeśli chodzi o pozostałe działki (nr [...] ,[...] ,[...] ), które skarżący wskazali jako swoje i znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, to zarówno z mapy dla celów projektowych, jak i mapy internetowej Geoportalu (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap/), nie wynika aby działki o takich numerach znajdowały się choćby w dalszym otoczeniu terenu inwestycji, a sam pełnomocnik skarżących, na rozprawie nie był w stanie wskazać, gdzie dokładnie działki te miałyby się znajdować. Z uwagi na powyższe, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.