II SA/Kr 1419/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej- Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. znak [....] Wojewoda [....], działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 czerwca 2014 r., znak [....] o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony ulicy [....] na działce nr [....] obr. [....] w K. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania powyższych robot budowlanych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 3 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " (dalej jako Spółdzielnia) zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu fragmentu ogrodzenia stałego względem pasa drogowego ulicy [....] w K. na wysokości budynku nr 4 o łącznej długości 21 mb. Decyzją z 12 czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. oraz art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez wnioskodawcę robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony ulicy [....] na działce nr [....] obr. [....] w K. Organ I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie, po analizie dołączonych do wniosku dokumentów uznał, iż zgłoszone przez inwestora roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [....] stanowi użytek drogowy i jest na niej urządzona droga – ul. [....] , która pełni funkcję komunikacyjną dla właścicieli terenów i mieszkańców budynków przy niej usytuowanych. Budowa ogrodzenia wraz ze szlabanem jednostronnym na tej działce w poprzek ulicy [....] uniemożliwi korzystanie z drogi i spowoduje uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich i ich użytkowników. Powyższy sprzeciw został doręczony Spółdzielni w dniu 17 czerwca 2014 r. W odwołaniu z dnia 1 lipca 2014 r. od ww. sprzeciwu Spółdzielnia podniosła, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ nie mógł, bez uszczerbku dla przepisu art. 77 § 1 k.p.a., uznać stanu faktycznego za wyjaśniony, bowiem konieczne było przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanych robót budowlanych. Na podstawie samej dokumentacji nie można stwierdzić czy inwestycja będzie miała negatywny wpływ na tereny sąsiednie. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. znak [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniesiony przez organ I instancji sprzeciw odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznie postawienie ogrodzenia ze szlabanem na skrzyżowaniu ulic [....] i [....] spowoduje powstanie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b., dlatego dla inwestycji będzie wymagane pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że organ I instancji w razie zgłoszenia nie ustala stanu faktycznego w ścisłym tego słowa znaczeniu, a jedynie bada kompletność zgłoszenia i analizuje, czy scharakteryzowany przez inwestora zakres robót kwalifikuje się do trybu zgłoszeniowego. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie, Spółdzielnia podniosła naruszenie: - art. 30 ust. 7 pkt 3 P.b. przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy budowa szlabanu wzdłuż ulicy Lipińskiego nie powoduje uciążliwości i ograniczeń dla terenów sąsiednich, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej decyzji, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnych ustaleń, że szlaban usytuowany jest w projekcie w poprzek ulicy [....] , podczas gdy jest usytuowany równolegle do ulicy [....] . W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że przedmiotowa działka stanowi drogę wewnętrzną w zasobach Spółdzielni, do korzystania z której uprawnieni są wyłącznie członkowie Spółdzielni oraz osoby uprawnione na podstawie służebności. Już obecnie ograniczenie ruchu w tym terenie odbywa się za pomocą odpowiednich znaków drogowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: " 1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, c) (uchylona); 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. 2. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. 3. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. 4. W zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. 4a. W zgłoszeniu przebudowy drogi w transeuropejskiej sieci drogowej należy ponadto przedstawić: 1) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. 5. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. 5a. (uchylony). 6. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. 7. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Sprawą sporną pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest możliwość prawna wybudowania, w trybie instytucji zgłoszenia, wzdłuż drogi wewnętrznej (ul. [....] w K. ) od strony granicy z drogą publiczną ogrodzenia wraz z jednostronnym szlabanem, co tym samym ogranicza dostęp ruchu pojazdów z drogi publicznej na drogę wewnętrzną. Rozstrzygnięcia wymaga zatem problem, czy wnioskująca Spółdzielnia posiada wystarczający tytuł prawny do określonych terenów, aby na jej wniosek wskutek wybudowania przedmiotowego ogrodzenia nastąpiło de facto ograniczenie ruchu pojazdów na w/w drodze wewnętrznej w relacji z drogą publiczną. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza na samym początku, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 160/13 (CBOSA), będące akceptacją przywołanego w nim orzecznictwa i doktryny, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym wprost przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Przenosząc przywoływane stanowisko na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Wojewoda [....] przedwcześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 czerwca 2014 r., o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[....] " robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony ulicy [....] (droga publiczna) na działce nr [....] obr. [....] w K. (droga wewnętrzna – ul. [....] i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powyższych robot budowlanych (art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego). Wojewoda [....] zastosował w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego bez uprzedniego wszechstronnego ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do skorzystania z tych norm kompetencyjnych. Właściwe organy nie wypowiedziały się w sposób zindywidualizowany i konkretny na czym polega ich zdaniem spowodowanie przez planowane ogrodzenie ze szlabanem - wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy te zostały zatem zastosowane niewłaściwie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Termin 30-dniowy, wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym zgłoszenie wpłynęło do siedziby organu administracji, a w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, dzień po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione lub dzień po dniu, w którym bezskutecznie minął termin wskazany w postanowieniu. Zagadnieniem spornym jest kwestia co należy rozumieć przez pojęcie "wniesienie przez organ sprzeciwu". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy stanowiska: według pierwszego z nich do zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10). Zgodnie z drugim stanowiskiem organ administracji ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11). Podzielić należy jednak trzecie stanowisko, zgodnie z którym dla zachowania 30-dniowego terminu od daty zgłoszenia robót budowlanych konieczne jest sporządzenie decyzji o sprzeciwie i nadanie jej w placówce pocztowej, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10), a to w celu uniknięcia "zredukowania" 30-dniowego terminu do dwóch tygodni; organ administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw w drodze decyzji musiałby bowiem uwzględniać doręczenie przesyłki, w tym właśnie możliwość jej awizowania. W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do siedziby organu w dniu 3 czerwca 2014 r., a decyzja została doręczona Spółdzielni w dniu 17 czerwca 2014 r. W związku z tym, Sąd ocenia, że organ zachował 30-dniowy termin prawa materialnego, wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. Kwestią wymagająca ustalenia jest okoliczność, czy omawiany sprzeciw i nakaz uzyskania pozwolenia na budowę są uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, Sąd ocenia, że są uzasadnione. Wojewoda postąpił nieprawidłowo utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż w swoim postępowaniu naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a., w sposób istotny, mający znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Odwołanie przysługujące stronie od decyzji stanowiącej sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia budowlanego ma zweryfikować zasadność decyzji/sprzeciwu i nakazu uzyskania pozwolenia na budowę sformułowanych przez organ I instancji. Organ II instancji ma przy tym po raz drugi dokonać aktu stosowania prawa odpowiadając na zarzuty odwołania. Organ ten powinien także w sposób uporządkowany i pełny wskazać prawne podstawy swojego działania. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że art. 30 ust. 2 p.b. przewiduje instytucję uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z jego brzmieniem "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Skład rozpoznający sprawę zauważa, że niezależnie od tego, że w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie jurysdykcyjnie, nie w sposób jest przyjąć, że po otrzymaniu zgłoszenia właściwy organ nie podejmuje czynności kontrolnych, które same w sobie stanowią pewne postępowanie kontrolne. Należy zatem przyjąć, że w sprawie zgłoszenia toczy się swoiste postępowanie kontrolne dla którego wzorcem materialnoprawnym są m.in. postanowienia Prawa budowlanego a proceduralnym ogólne zasady postępowania administracyjnego jako uniwersalne wartości każdego postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, organy administracyjne działające w kontrolowanej sprawie pominęły okoliczność polegającą na wyjaśnieniu - przez wykorzystanie instytucji uzupełnienia zgłoszenia - czy wnioskująca Spółdzielnia posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obrębie ul. [....] i czy użytkownicy terenów sąsiednich posiadają tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej drogi wewnętrznej. Dla kontrolowanej sprawy istotna jest okoliczność polegająca na tym, że ul. [....] w K. okrąża określony obszar, zamykając go w pewien sposób, w związku z czym ważne jest, czy wnioskująca Spółdzielnia posiada tytuł prawny do całości tego okalanego terenu, albo czy działa z upoważnienia wszystkich podmiotów posiadających tytuł prawny do tych nieruchomości, które są władnące w odniesieniu do przedmiotowej drogi wewnętrznej. Spółdzielnia powołuje się zarazem na funkcjonowanie w obiegu wybudowanego szlabanu do nieruchomości przy ul. [....] w K. Podaje, że wszystkie sąsiednie nieruchomości wspólnot mieszkaniowych: [....] (posiadające służebność przejazdu i przechodu przedmiotową drogą wewnętrzną Spółdzielni, bez możliwości parkowania) są ogrodzone. Natomiast nieruchomości wspólnot mieszkaniowych [....] są przygotowywane do wygrodzenia. Z systemowej wykładni przepisów art. 1 - art. 3, art. 5 - art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, 260, j.t.), wynika, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, a zatem nie mają do niej zastosowania, poza wyraźnie określonymi wyjątkami, regulacje odnoszące się wprost do dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych " Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Pojęciu drogi wewnętrznej jest poświęcona treść art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z nim "1. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. 1a. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. 2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. 3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. 4. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. W odniesieniu do drogi wewnętrznej ustawodawca nie formułuje w jej definicji obligatoryjnego wymogu powszechnego korzystania przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem. W kontrolowanej sprawie należało, zdaniem Sądu, wyjaśnić przez skorzystanie z uzupełnienia zgłoszenia, czy w nawiązaniu m.in. do orzeczeń NSA z 5 sierpnia 2010 r. (II OSK 1337/09) oraz z 18 listopada 2010 r. (II OSK 1718/09) - można bezsprzecznie przyjąć, że ulica [....] w K. stanowi prywatną drogę wewnętrzną, której nadano nazwę i mającą charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulic. Jak się wydaje organ I instancji przyjął w sprawie taki punkt widzenia. Skoro okoliczność ta nie została wyjaśniona na etapie postępowania zgłoszeniowego, to niewątpliwie kwestię tę powinien jednoznacznie wyjaśnić Wojewoda [....] rozpatrując odwołanie od decyzji wyrażającej sprzeciw organu I instancji wobec planowanego zamierzenia a także nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgłoszonych robot budowlanych . Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca Spółdzielnia miała możliwość prawną podnieść, że według niej do korzystania z przedmiotowej działki stanowiącej drogę wewnętrzną w zasobach Spółdzielni - uprawnieni są wyłącznie członkowie Spółdzielni oraz osoby uprawnione na podstawie służebności. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, organ I instancji nieprawidłowo ustalił, odkodował treść wniosku skarżącej Spółdzielni, pisząc w sprzeciwie, że budowa ogrodzenia wraz ze szlabanem jednostronnym na tej działce w poprzek ulicy [....] uniemożliwi korzystanie z drogi i spowoduje uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich i ich użytkowników. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że organ I instancji w razie zgłoszenia nie ustala stanu faktycznego w ścisłym tego słowa znaczeniu, a jedynie bada kompletność zgłoszenia i analizuje, czy scharakteryzowany przez inwestora zakres robót kwalifikuje się do trybu zgłoszeniowego. W odniesieniu do tego stwierdzenia organu II instancji, Sąd zauważa, że organ ten nie jest zwolniony od ustalenia stanu faktycznego, który wynika z przedłożonej dokumentacji zgłoszeniowej a instytucja uzupełnienia zgłoszenia ma służyć wyjaśnieniu kwestii warunkujących skorzystanie przez organ z milczenia administracyjnego, z którym ustawodawca wiąże skutek powstający bezpośrednio z mocy ustawy, korzystny dla inwestora. I znowu, jeżeli przyjmiemy, że w odniesieniu do zgłoszenia przed wydaniem sprzeciwu nie toczy się postępowanie jurysdykcyjnie, to nie oznacza to tym samym, że czynności kontrolne, weryfikujące zasadność wniosku i skorzystanie przez organ administracyjny z milczenia jako formy działania administracji publicznej - mogą naruszać zasadę prawdy materialnej, obiektywnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, co było powyżej sygnalizowane, że zasady postępowania administracyjnego zawarte w k.p.a. mają wymiar zuniwersalizowany i znajdują odpowiednie zastosowanie także do innych postępowań administracyjnych, w tym kontrolnych. Z akt sprawy wynika, że budowa ogrodzenia wraz ze szlabanem jednostronnym nie ma miejsca w poprzek ulicy [....] , jak twierdził organ I instancji, co udokumentowała w skardze skarżąca Spółdzielnia. Podzielając zatem stanowisko skarżącej Spółdzielni, że organ I i II instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla kontrolowanej sprawy - Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania, jak w punkcie II sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.