II SA/Kr 1421/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 maja 2002r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] - wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A. C. z dnia [...] marca 2002 r. m.in. o przyznanie zasiłku w kwocie 90 zł na kupno biletów MPK - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania A. C. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 90 zł z przeznaczeniem na zakup biletów MPK. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR, jak i niemożnością zaspokojenia wszystkich potrzeb życiowych osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślono, że na miarę posiadanych środków udzielana jest wnioskodawcy pomoc finansowa i obiadowa. Decyzją z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], odmawiającej pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 90 zł z przeznaczeniem na zakup biletów MPK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. C. zarzucił bezprawność decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż nie uwzględniono argumentacji prawnej i faktycznej zawartej w decyzji SKO w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], która uchylała podobną decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującego się świadczy to o arogancji ze strony Dyrekcji MOPR w K. i pogardzie dla jego podstawowych praw podmiotowych. A. C. podniósł, że nie posiada żadnego środka lokomocji, porusza się po mieście z wielkim trudem a odległości do Biura Rejonu w B., do baru J., do Powiatowego Urzędu Pracy i Dyrekcji MOPR w K. są znaczne, a więc korzystanie z MPK nie jest luksusem lecz koniecznością. W związku z tym odwołujący się wnioskował o uchylenie decyzji, przeprowadzenie postępowania na rozprawie i przesłuchanie zastępcy dyrektora MOPR na okoliczność szykanowania go. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż we wniosku z dnia [...] marca 2002 r. była zawarta prośba A. C. o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 447 zł miesięcznie na okres półroczny, o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 340 zł na zakup okularów oraz o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 90 zł na zakup biletów MPK. Organ pierwszej instancji odrębną decyzją z dnia [...] marca 2002 r. przyznał A. C. zasiłek celowy w wysokości 250 zł z przeznaczeniem 100 zł na żywność i 150 zł na zakup okularów, od której wnioskodawca również złożył odwołanie do Kolegium Odwoławczego. Kolegium podniosło, że bezspornym jest, iż A. C. spełnia warunki, które uprawniają go do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, m.in. do otrzymania zasiłku celowego, o którym stanowi art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), gdyż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie posiada żadnych źródeł dochodu. Organ pierwszej instancji odmówił jednak udzielenia pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup biletów MPK, gdyż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na zasiłki celowe i udziela je przede wszystkim na żywność uznając, iż jest to najpilniejsza potrzeba bytowa. Z pisma MOPR z dnia [...] kwietnia 2002 r. wynika, że w l kwartale 2002 r. pomocą w formie zasiłków celowych objęto 1295 osób na łączną kwotę 72 830 zł - średnia kwota zasiłku wyniosła zatem 56 zł. Przy posiadaniu ograniczonych środków na zadania własne (200 000 zł na cały rok) organ pomocy społecznej nie jest w stanie udzielać odwołującemu się pomocy z przeznaczeniem na wszystkie wskazane przez niego cele, a i tak w miesiącu marcu 2002 r. skierował tę pomoc w wysokości 250 zł, jak również uprzednio na mocy innej decyzji przyznał obiady w barze "J." w okresie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. Organ odwoławczy podkreślił, że jest oczywiste, że ta świadczona pomoc nie zaspokaja wszystkich potrzeb A. C., jednak w ustawie o pomocy społecznej wyraźnie stwierdzono w treści art. 2 ust. 4, iż potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z tych względów Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] w przedmiotowo podobnej sprawie, stwierdzono, że zarzut ten jest niezasadny. Z mocy przepisów art. 138 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie może bowiem w sposób ciągły kwestionować uznania organu pierwszej instancji w tej samej sprawie. Skoro zawarte w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] marca 2002 r. sugestie, co do prośby rozważenia możliwości przyznania A. C. pomocy na zakup biletów MPK nie przyniosły rezultatu w postaci udzielenia odwołującemu się w tej formie pomocy (z uwagi na brak dostatecznych środków), Kolegium odwoławcze nie znalazło obecnie podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy i wobec tego tylko gmina jest władna określić ich wysokość mając na względzie konieczność zaspokojenia najbardziej pilnych i koniecznych potrzeb mieszkańców. Żądanie odwołującego się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie znajduje uzasadnienia, bowiem nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 89 k.p.a. Kolegium odwoławcze nie podzieliło stanowiska, że A. C. jest szykanowany przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że odwołującemu się systematycznie jest udzielana pomoc społeczna na miarę możliwości tego organu. W skardze z dnia [...] maja 2002 r. na decyzję z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt: [...] A. C. zarzucił organom administracji naruszenie zasad ogólnych k.p.a. i przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego bez jego udziału. Podniósł, że we wcześniejszym postępowaniu SKO w K. uchyliło decyzję o odmowie przyznania zasiłku na zakup biletów MPK i nie było racjonalnych powodów, aby w niniejszej sprawie podejmować rozstrzygnięcie innej treści. Skarżący podnosi, że jego sytuacja życiowa ciągle się pogarsza i przyznanie mu zasiłku na zakup biletów MPK stanowi minimum socjalne umożliwiające mu poruszanie się po mieście i załatwianie spraw niezbędnych dla jego egzystencji. W związku z powyższym skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i koniecznością uwzględnienia rażącej nierówności stron tego postępowania, tj. skarżącego i organu pierwszej instancji, spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Rady Miejskiej w K. i Wojewody Ś. o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego oraz zobowiązanie dyrekcji MOPR do udostępnienia skarżącemu dokumentacji finansowej Ośrodka w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i oświadczając, iż nie znajduje podstaw do całkowitego uwzględnienia skargi A. C.. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Rady Miejskiej w K. i Wojewody Ś. o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego oraz zobowiązanie dyrekcji MOPR do udostępnienia skarżącemu dokumentacji finansowej Ośrodka w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01). Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r, sygn. l SA 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy - pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A. C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "J." w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]). Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K.. Zasadnie organy administracji przyjmują, że wśród potrzeb uzasadniających przyznanie pomocy społecznej, jako pierwsze powinny być zaspokajane potrzeby związane z zapewnieniem środków na żywność. Kwestie związane z wydatkami na pokrycie kosztów komunikacji miejskiej w sytuacji ograniczonych środków finansowych i koniecznością zaspokajania podstawowych potrzeb związanych z zapewnieniem środków na żywność i inne podstawowe potrzeby kilkuset osobom, które są objęte pomocą społeczną MOPR w K., nie mogą być w tym stanie rzeczy traktowane priorytetowo. Fakt, iż Kolegium we wcześniejszych swoich decyzjach kasacyjnych zwróciło uwagę na zasadność rozważenia możliwości przyznania zasiłku na zakup biletów MPK nie jest wiążący w sprawie i obliguje organ wyłącznie do ponownego zbadania sprawy, a nie do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. W kontekście zaprezentowanego przez organ odwoławczy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zarzucić temu rozstrzygnięciu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A. C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.