II SA/Kr 1438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z 29 sierpnia 2012r. nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., stanowiąca część aktualnej działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., na rzecz C. R.. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyła C. R., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. K.. Wojewoda decyzją z dnia 2 września 2013r., na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz. 267.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n.z wnioskiem o zwrot nieruchomości zobligowani wystąpić są wszyscy uprawnieni. Według Wojewody, zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem - wykazanie następstwa prawnego (praw do spadkobrania) po poprzednim właścicielu nieruchomości nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z tym, nie wykazanie następstwa prawnego (praw do spadku) po poprzednim właścicielu prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że C. R., pomimo kilkakrotnie wystosowanych do niej przez organ I instancji wezwań do uzupełnienia wniosku, nie wykazała swej wyłącznej legitymacji do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, jak również nie uzupełniła złożonego podania poprzez przedłożenie wniosku o zwrot pochodzącego od K. G. S., A. G. S., L. G. S. i A. G. S. bądź dokumentów potwierdzających jej następstwo prawne po ww. osobach. Powyższe oznacza, zdaniem Wojewody, iż nie złożono wniosku o zwrot spełniającego kryteria określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła C. R., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego T. K., zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 86 kpa oraz art. 89 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej organy administracyjne nie wyjaśniły kwestii stosunków własnościowych na wywłaszczonej nieruchomości, której jest ona wyłączną właścicielką. Według skarżącej, skoro organ odwoławczy miał wątpliwości co do słuszności jej stanowiska, powinien był przesłuchać wszystkich G. (wymienionych) na ww. okoliczność. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej zwaną p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – podobnie jak samo postępowanie administracyjne, nie są dotknięte wadami uzasadniającymi eliminację kontrolowanych aktów z obrotu prawnego. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia obejmują wszelkie okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia. Istotą w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości zwrotu na zasadzie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651) dalej jako "u.g.n.", wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., stanowiącej aktualnie część działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z. na rzecz C. R.. Przede wszystkim wskazać należy, iż na podstawie art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając zatem na uwadze treść cyt. art. 136 ust. 3 u.g.n. stwierdzić należy, iż podstawą zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie było w pierwszej kolejności wystąpienie z odpowiednim wnioskiem osób posiadających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Do osób tych należy poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci – spadkobierca, co wynika wprost z tego przepisu. W postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Poza wskazanymi wyżej osobami w postępowaniu tym winny brać udział także z uwagi na treść art. 28 k.p.a. i brak przepisów szczególnych podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości przysługuje do niej tytuł prawno-rzeczowy, względnie także obligacyjny, o którym mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n. (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1232/07, zam. zb. LEX nr 480125 ). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jest to jednakże brak usuwalny i organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców lub upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych, albo złożeniu do sprawy pozostających w zgodzie ze zgłoszonym żądaniem pism w imieniu własnym. Nieuzupełnienie powyższego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej. Organ administracji publicznej nie ma przy tym obowiązku ustalania i poszukiwania zainteresowanych. Nie ciążą na nim również obowiązki w zakresie inicjowania postępowań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych współwłaścicieli, albo podmiotów dziedziczący po takich osobach. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Organ administracji publicznej, jakim jest starosta, nie spełnia tych wymogów, a zatem nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z takim wnioskiem (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1227/07, zam. zb. LEX nr 480124). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest podzielne, co wynika z całokształtu regulujących tę instytucję przepisów. W sytuacji, w której wnioskodawca nie mając samodzielnej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem nie istnieje możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości w części, względnie o zwrocie udziału we współwłasności nieruchomości. Podobnie jak wywłaszczenie, także zwrot nieruchomości w całości lub w części odnosi się do nieruchomości jako wydzielonej części powierzchni ziemi należącej do wszystkich poprzednio współuprawnionych albo ich spadkobierców, którzy łącznie mają obowiązek dokonania wynikających z art. 140 u.g.n. rozliczeń finansowych, w tym także zwrotu nieruchomości zamiennych, co jest warunkiem koniecznym dla zaspokojenia roszczenia (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1119/08, zam. zb. LEX nr 531021). Tylko w takiej sytuacji jest też możliwe wystąpienie wynikającego z mocy prawa skutku, o którym mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.02.2011r., sygn. akt II SA/Kr 1507/10). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż skład orzekający podziela stanowisko organów obydwu instancji oraz przeprowadzoną w obu decyzjach ocenę prawną w rezultacie, której wskazano na brak po stronie skarżącej oraz reprezentowanej przez nią M. W., legitymacji do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć należy w tym miejscu, że uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są oprócz w/w osób, także K. G. S., A. G. S., L. G. S. i A. G. S. lub ich następcy prawni. Ustalenie te wynikają z faktu, że w dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomości stanowiła współwłasność J. G. S. (w 1/2 części), K. G. S. (w 1/8 części), A. G. S. (w 1/8 części), L. G. S. (w 1/8 części) oraz A. G. S. (w 1/8 części). Z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 4 maja 1994r. sygn. akt [...], wynika, że spadek po J. G. nabyły M. H. W. i C. R.. W związku z tym osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym byli: M. W., C. R. oraz K. G. S., A. G. S., L. G. S. i A. G. S. lub ich następcy prawni. Z zalegających w aktach sprawy pism organu I instancji z dnia 6 marca 2009r. nr [...] (karta 69 akt organu I instancji) i z dnia 26 maja 2012r. nr [...] (karta 135 akt organu I instancji) kierowanych do C. R. i reprezentującego ją profesjonalnego pełnomocnika, wynika, że Starosta poinformował skarżącą, że dla skuteczności prowadzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości konieczne jest dołączenie się do wniosku również ww. osób lub ich spadkobierców, legitymujących się prawomocnymi postanowieniami sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Mimo tego skarżąca nie uzupełniła akt sprawy o wymagane dokumenty. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni więc wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania. Zwrot ułamkowych części nieruchomości jest niedopuszczalny. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej w tym przypadku. Jeśli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, można określić jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o oddaleniu wniosku, będącej przecież rozstrzygnięciem merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2010r., sygn. akt II SA/Kr 906/10). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zawarte w skardze twierdzenia pełnomocnika skarżącej, iż ona oraz jej siostra – M. W. są jedynymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, nie znajdują pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd przychyla się przy tym do poglądu teoretyków prawa zgodnie, z którym: "nie można wykluczyć zaistnienia takiej sytuacji, w której prawo własności nieruchomości w chwili wywłaszczenia przysługiwało innej osobie niż osoba wskazana w decyzji o wywłaszczeniu. Wtedy ta inna osoba musi wykazać stosownymi dokumentami przysługiwanie prawa własności na dzień wywłaszczenia, jeżeli np. okazało się, iż osoba ta uzyskała prawo własności w drodze zasiedzenia, które nastąpiło przed dniem wywłaszczenia, ale zostało stwierdzone stosownym postanowieniem sądu po tym dniu. W takim przypadku roszczenie o zwrot przysługuje tej właśnie osobie, w myśl zasady, iż zwrot przysługuje poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, niezależnie od tego czy właściciel ten zostało prawidłowo wskazany w decyzji o wywłaszczeniu." (dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2011)." Jednakże, w ocenie Sądu, jeśli chodzi o powoływanie się przez skarżącą na Akt Własności Ziemi nr [...] z 20.09.1973r. jako dowód wyłącznej własności ww. działek, przysługującej skarżącej, to należy wskazać, iż organ ustalił, że akt ten dotyczył działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...] m Z., tymczasem nieruchomość będąca przedmiotem postępowania to część działki nr [...], która powstała z działki nr [...]. W żaden sposób nie wykazano więc aby ów Akt Własności Ziemi obejmował działkę nr [...]. Co więcej jak pisał sam pełnomocnik skarżącej w piśmie z 17.03.2009r. (k. 79 akt adm. I instancji) działka nr [...] była tylko przedłużeniem działki nr [...] objętej wspomnianym AWZ. Ponadto z akt sprawy wynika, że Akt Własności Ziemi nr [...], na który powołuje się skarżąca, w wyniku wznowienia postępowania został uchylony w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] (gdyż grunty te od 1966r. stanowiły własność Skarbu Państwa) mocą ostatecznej decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie z dnia7.06.1974r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia 25 kwietnia 1974r. Nr [...] i decyzje te pozostają w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, sama gołosłowna polemika skarżącej nie mogła skutecznie wzruszyć domniemań, z których korzystają zgromadzone w sprawie dokumenty urzędowe zgodnie z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. Uznać zatem należało, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły krąg stron uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (m.in. na podstawie decyzji o wywłaszczeniu z 12 maja 1977r., zapisów z księgi wieczystej [...] oraz postanowienia spadkowego). Nie można przy tym organom administracyjnym stawiać zarzutu, że nie wskazały stronie skarżącej skutecznych środków służących obaleniu domniemań wynikających z ww. dokumentów, bowiem nie jest rolą organu administracyjnego "kierowanie" stroną i udzielanie jej porad prawnych, te kompetencje przypisane są bowiem profesjonalnym podmiotom świadczącym usługi prawne. W świetle ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, wystąpienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n., w ocenie składu orzekającego, nie zostało skutecznie zakwestionowane. Ponadto Sąd kontrolując sprawę, nie dopatrzył się żadnych innych uchybień przepisom prawa, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nadto należy dodać, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie osoby uprawnione i zarazem zobowiązane, nie zamyka w przyszłości tym osobom prawa do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, o ile wniosek zostanie złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Ponowne złożenie wniosku przez wszystkie osoby zobowiązane do jego złożenia nie będzie czynić postępowania w sprawie bezprzedmiotowym z uwagi wcześniejsze wydanie decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości. W takich okolicznościach nie będzie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość spraw administracyjnych w zakresie podmiotowym. Skoro pierwszy wniosek nie pochodzi od wszystkich osób zobowiązanych do jego złożenia, to późniejsze złożenie wniosku przez wszystkie strony nie czyni obu spraw administracyjnych tożsamymi z uwagi na różną ilość podmiotów składających wniosek (por. wyrok NSA z 9.02.2012r., sygn. akt I OSK 316/11, Lex 1126280). Wobec powyższego należało na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalić.