II SA/Kr 1461/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch obiektów budowlanych obejmujących całkowitą zabudowę wewnętrznych podwórców na posesji przy [...] w K. na działce nr [...] obr. [...], zrealizowanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie postępowania organ I instancji wydał w dniu 29 maja 2012 r., w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy - w związku z w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" obejmującego teren inwestycji. Następnie postanowieniem z dnia 19 maja 2018 r., znak: ROiK [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął zawieszone postępowanie z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zażalenie na to postanowienie wniosła Firma A w K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia Firma A w K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia 19 maja 2018r., znak: ROiK [...] Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 134 w zw. z art. 101 § 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia przytoczono treść art. 101 § 3 k.p.a. ("Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.") i wskazano, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Jak wyjaśniono m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 28.03.2013r., sygn. VII SA/Wa 1895/12 (CBOSA): "Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. (...) Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. — może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji." Zauważyć należy również, że postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania, zatem MWINB odstąpił od badania prawidłowości ustalonego kręgu stron postępowania. Skarżone postanowienie PINB zawierało nieprawidłowe pouczenie, iż na postanowienie służy stronom zażalenie. Nieprawidłowe pouczenie w postanowieniu PINB nie zmienia faktu, iż postanowienie o podjęciu postępowania ma niezaskarżalny charakter. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w K., zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 268a k.p.a. poprzez podpisanie zaskarżonego postanowienia przez osobę, która z uwagi na brak pisemnego upoważnienia tej osoby do załatwiania spraw w imieniu organu nie była upoważniona do podpisania zaskarżonego postanowienia, co powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : a) przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie, dla którego podstawę prawną stanowi 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania; powyższe uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ prawidłowo zastosował przepis art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji zostałoby rozpoznane merytorycznie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; b) przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącego, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią pouczenia zawartego w postanowieniu wydanym w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem błędne pouczenie co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie; c) przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu przez organ zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącego i zaniechaniu przez organ stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy skarżący złożył wniosek w tym przedmiocie, a jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego postanowienie organu I instancji zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a zatem w sposób oczywisty zachodzi kwalifikowana wada tego orzeczenia skutkująca jego nieważnością; powyższe uchybienie miało istotny wynik na wynik sprawy, albowiem w przypadku prawidłowego zastosowania powołanego przepisu wadliwa decyzja zostałaby usunięta z istniejącego obrotu prawnego; d) przepisu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez organ jako podstawy zaskarżonego postanowienia okoliczności, że inwestorem w zakresie inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy była spółka firma C która uległa przekształceniu w spółkę skarżącego, tj. Firma A a w konsekwencji uznanie, że postanowienie organu I instancji skierowane do spółki firma C zostało skierowane prawidłowo do strony jako adresata decyzji, w sytuacji, gdy spółka firma C nigdy nie była inwestorem jakichkolwiek robót budowlanych na nieruchomości przy firma C w K. ani nigdy nie była stroną przedmiotowego postępowania, a zatem postanowienie organu I instancji zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła: < stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, < względnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, < względnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie organu I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie, na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie, z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest prawidłowe, zgodne z treścią art. 101 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na granice niniejszej sprawy, które wyznaczają zakres kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na interpretacje podatkowe. Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia i tylko jego prawidłowość może być przedmiotem kontroli sądowej. Sąd nie może wypowiadać się, co do zasadności zawieszenia bądź podjęcia postępowania, ani też co do innych kryteriów oceny prawidłowości postanowienia PINB z dnia 19 maja 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Niedopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem determinuje brak możliwości badania na tym etapie postępowania zarzutów dotyczących jego prawidłowości, w tym w zakresie ewentualnego skierowania go do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd nie może również odnieść się do podnoszonych w skardze zarzutów pod adresem MWINB obejmujących zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji. Zarzuty te pozostają poza zakresem niniejszej sprawy i Sąd w ogóle nie może wypowiadać się na temat ich ewentualnej zasadności. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na wydanie go przez osobę nieposiadającą upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu organu – należy wskazać, że do odpowiedzi na skargę dołączono upoważnienie z dnia 22 grudnia 2017 r., znak [...] (k. 21 akt sądowych), w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego upoważnił M. W. – U. do załatwiania w jego imieniu spraw należących do Wydziału Orzecznictwa Budowlanego, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowienie i pism. Upoważnienie jest ważne do 31 grudnia 2018 r. Z dokumentu tego wynika ponad wszelką wątpliwość, że osoba, która w imieniu organu administracji publicznej podpisała zaskarżone postanowienie działała w granicach upoważnienia, a zatem zarzut naruszenia art. 268a k.p.a. prowadzący do nieważności zaskarżonego postanowienia – nie może odnieść skutku. Przechodząc do merytorycznej oceny postanowienia oraz podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 134 w zw. z art. 101 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. trzeba stwierdzić, że są one nieuzasadnione. O ile w przypadku decyzji zasadą jest ich zaskarżalność odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.), to odmiennie kształtuje się kwestia zaskarżalności postanowień. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Już sama wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że – a contrario – zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Taki sam wynik osiągniemy dokonując wykładni historycznej tego przepisu. Został on bowiem z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) . Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Zmiana treści omawianej regulacji dokonana prawie 8 lat temu miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Z czterech możliwych kombinacji postanowień (zawieszenie, odmowa zawieszenia, podjęcie, odmowa podjęcia) zaskarżalne zażaleniem są tylko te wprost wskazane w treści art. 101 § 3 k.p.a. czyli zawieszenie i odmowa podjęcia. Pogląd ten jest również powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wa 453/11 został wprawdzie wydany, (co podkreśla skarżący) po wejściu w życie omówionej wyżej nowelizacji, jednakże w sprawie tej kontroli podlegała decyzja z dnia 28 grudnia 2010 r. Sąd administracyjny badał zgodność tej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a więc z brzmieniem art. 101 § 3 sprzed wspomnianej nowelizacji. Pogląd wyrażony w tym orzeczeniu nie może w żaden sposób znaleźć zastosowania w sprawie, w której zaskarżone postanowienie wydano ponad 7 lat po zmianie przepisów. Dwa pozostałe powołane przez skarżącego wyroki tj. wyrok WSA w w Warszawie sygn. IV SA/Wa 199/12 i WSA w Łodzi sygn. II SA/Łd 626/11 zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiednio wyrokami sygn. II OSK 2509/12 i I OSK 2148/11 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną ich uchylenia była właśnie błędna interpretacja art. 101 § 3 k.p.a. Wskazane w skardze poglądy sądów administracyjnych I instancji nie zyskały aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością zaskarżonego postanowienia. Stanowiska tego nie zmienia fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Również w tym zakresie należy zgodzić się z Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż samo błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia nie może kreować środka zaskarżenia w przypadku, gdy ustawa go nie przewiduje. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z treścią art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia. Błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje, a następnie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez organ II instancji w żaden sposób stronie nie szkodzi. Gdyby organ I instancji zachował się prawidłowo tj. nie pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, to strona nadal mogłaby - tak jak w obecnej sytuacji - kwestionować postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Skoro żaden środek zaskarżenia na postanowienie PINB wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie istniał, to stwierdzenie tego faktu przez MWINB nie pogarsza sytuacji skarżących w żaden sposób. Warto tym miejscu przytoczyć tezę wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 755/12 (LEX nr 1264925) - powtórzoną również w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1304/12 (LEX nr 1311062): "Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia), co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania". Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.