II SA/Kr 1469/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 30 marca 2017 r. nr XXVI/306/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słomniki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy Kraków-Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach Nr XXVI/306/17 z 30 marca 2017 roku, w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w zakresie obejmującym treść: I ust.1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słomniki stanowiącego załącznik do uchwały Miejskiej w Słomnikach Nr XXVI/306/17 z 30 marca 2017 roku (zwanego dalej Programem) dotyczącego celów programu; II ust. 1 Programu dotyczącego odławianie zwierząt bezdomnych; * II ust. 2 lit. b Programu dotyczącego zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku w zakresie w jakim nie precyzuje czasu przez jaki umieszczone w schronisku zwierzęta powinny być przetrzymywane w oczekiwaniu na właściciela; * III ust. 2 Programu w zakresie w jakim nie wskazano konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za usypiania ślepych miotów; IV ust. 1 lit. a Programu dotyczącego poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt w zakresie w jakim nie wskazano konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku; V ust. 1 Programu dotyczącego opieki nad wolno żyjącymi kotami; VII ust. 1 Programu dotyczącego wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; VII Programu dotyczącego działań edukacyjnych; X Programu dotyczącego finansowania programu; Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) poprzez niewskazanie w V Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz podmiotów realizujących to zadanie; - art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo ustawowego obowiązku, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały lub okresowy oraz zasad wyłapywania zwierząt; art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w IV ust. 1 lit a Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu oraz trybu i zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w III ust. 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów oraz bezpodstawne zawężenie zakresu regulacji do ślepuch miotów psów i kotów bezpańskich; art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w VII Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, określonego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; art. 11a ust. 5a ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w X Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych; naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w I ust. 1 oraz VII Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe oraz wskazanie w I ust. 1 lit. e-g Programu celów programu wykraczających poza upoważnienie ustawowe; - § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w zw. z art.11a ustawy o ochronie zwierząt poprzez powtórzenie w I ust. 1 lit a - d Programu celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wyrażone w art. 11 ust. 1 oraz art.11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt § 156 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nieuprawnione odwołanie się w treści II ust. 1 lit a oraz 11 ust. 2 do aktów normatywnych wyższego rzędu; - § 124 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie w obrębie Programu innej jednostki redakcyjnej niż paragraf. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Słomniki wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje legitymacji to stanowienia miejscowego prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator odwołując się do wskazanych w uzasadnieniu skargi orzeczeń sądów administracyjnych, nie podał w swojej skardze jakie normy prawa powszechnie obowiązującego miałaby gmina doprecyzowywać, stanowiąc miejscowe prawo powszechnie obowiązujące. Stwierdzenie, iż wystarczy jakakolwiek norma powszechnie obowiązująca w tego rodzaju uchwale co zaskarżona, aby możliwa była kontrola sądowo-administracyjna jest zasadne, ale wnioski jakie z tej okoliczności wywodzi Prokurator są błędne. Po pierwsze zawarcie takiej normy w uchwale gminy będzie stanowiło naruszenia prawa, skoro ustawa nie przewiduje w tym zakresie legitymacji. Po drugie treść takiej uchwały nie może zmieniać jej charakteru jaki przewidział ustawodawca, a to normy adresowanej do organów gminy, a nie do abstrakcyjnego i generalnego kręgu odbiorców. Ponadto konkretne zarzuty do zapisów kwestionowanego Programu, nie odnoszą się do przepisów, które można by uznać za normy miejscowego prawa powszechnie obowiązującego. Zgodzić się jedynie można ze skarżącym, iż część kwestionowanych zapisów mogłaby być bardziej rozbudowana i skonkretyzowana, ale to nie oznacza, iż miejscowy prawodawca popadł w konflikt z zapisami ustawowymi. Chybiony, zdaniem organu, jest również zarzut co do powtarzania zapisów ustawowych w przedmiotowej uchwale, bowiem zabieg taki w tym przypadku jest uzasadniony, mając na uwadze, iż pracownicy gminy i osoby działającej w jej imieniu w pierwszej kolejności będą opierały się na przyjętym przez gminę Programie. Nie doszło, wbrew twierdzeniu Prokuratora, do naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy, poprzez niezaplanowanie szczegółów pomocy bezdomnym kotom. Ustawa wymaga, aby gmina przewidziała opiekę nad bezdomnymi kotami, co Rada Gminy Miejskiej Słomniki uczyniła wskazując, że będzie się odbywała przy udziale społecznych opiekunów, a gmina dostarczy karmy. Technicznych szczegółów i organizacji pracy Rada Gminy nie musiała przewidywać w programie. Zarzut obrazy art. 11a ust. 2 pkt 3 organ uznał za chybiony, jako że w pkt II ust. 1 zaskarżonego programu, zadeklarowano, iż opieka będzie miała charakter stały, a brak legitymacji ustawowej do wprowadzania regulacji postępowania z odławianymi zwierzętami, które musi odbywać się zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym i stanem aktualnej wiedzy (szczególnie biologicznej). Art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy nie nakłada na gminy obowiązku wskazywania konkretnego podmiotu mającego realizować zadania z zakresu poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt. W kwestionowanym programie jest mowa o miotach psów i kotów, bowiem takich zwierząt dotyczy problem ślepych miotów w gminie, a skarżący nie wskazuje, iż w braku innego zapisu Gmina miałaby nie wywiązać się ze swoich zadań własnych. Wreszcie, zdaniem organu, skarżący mylnie twierdzi, iż w przedmiotowym programie Rada Gminy nie mogła przewidzieć realizacji zadań edukacyjnych. Jest to wyjście poza wskazane ("w szczególności") w art. 11a ust. 2 ustawy elementy programu, co nie oznacza jednak sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Zapis programu w tym zakresie nie nadkłada żadnych obowiązków na mieszkańców gminy, więc wystarczającym są ogólne podstawy ustrojowe działalności gminy, w których niewątpliwie mieszczą się akcje edukacyjne i oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Słomnikach Nr XXVI/306/17 z 30 marca 2017 roku, w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słomniki. Powyższy program został sformułowany w załączniku do uchwały Nr XXVI/306/17 rady Miejskiej w Słomnikach z 30 marca 2017 roku, stanowiącym immanentną część uchwały. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.12. 2017 r. sygn. akt II SA/kr 1497/17). W związku z powyższym, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Zaskarżona uchwala poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co jak wynika z odpowiedzi na skargę wiąże z błędnym uznaniem przez Radę Miejską w Słomnikach, iż uchwała ta nie jest ona aktem prawa miejscowego. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem ponieważ uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie w tym przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie 19.12. 2017, sygn. akt II SA/kr 1497/17 i wyrok z 5. 10. 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 873/17). Niejako dodatkowo, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, iż w większości są one zasadne. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej u.o.z.), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 11 a ust. 2 u.o.z. obligatoryjnymi elementami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; Ponadto w art. 11a ust. 5 zawarty jest obowiązek wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych obligatoryjnych elementów. I tak, w załączniku do przedmiotowej uchwały nie zostało wskazane konkretne gospodarstwo rolne, zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Co prawda, w jednostce redakcyjnej tekstu załącznika do uchwały, oznaczonej jako nr VI wskazano, że pomoc taka będzie realizowana w ramach umowy zawartej przez gminę z gospodarstwem, ale gospodarstwo nie zostało ono w żaden sposób skonkretyzowane, tak jak np. schroniska, które zostały wskazane w części oznaczonej nr II ust. 1a i ust. 2 załącznika. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie istotnym uchybieniem jest także brak wskazania w jaki sposób będą wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizacje przedmiotowego programie (nr X załącznika). Co do pozostałych zarzutów należy podzielić zarzut naruszenia normy z art. 124 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016. 283) poprzez przyjęcie w obrębie Programu innej jednostki redakcyjnej niż paragraf, zgodnie bowiem z ww. przepisem podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia, a także uchwały jest paragraf (§), paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Uchybienie to nie stanowiłoby jednak wystarczającej podstawy do stwierdzeniem nieważności uchwały. Niezasadny jest natomiast zarzut odnoszący się zapisu oznaczonego w programie numerem VIII, w którym wskazano, że gmina może prowadzić działań edukacyjnych mających na celu podniesienie wiedzy w zakresie obowiązków właścicieli psów i kotów. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały ustawodawca wskazuje jedynie obligatoryjne elementy programu, dopuszczając inne uregulowania, co wynika wprost z treści ust. 2 ab initio: " Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności: (...)". Co do pozostałych zarzutów nie stanowią one uchybień, które mogły by skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca nie określił z jaką szczegółowością powinny być określone poszczególne obligatoryjne zadania związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności. Istotne jest aby zostały wskazane i sprecyzowane przynajmniej w takim zakresie jaki jest obligatoryjnie wymagany tj. np. w odniesieniu do określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji