II SA/Kr 147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skarg P.W. oraz A.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A.W. i K.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa oraz nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] w K", odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazano, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2009r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nie zachodziły także podstawy do stwierdzenia, że w/w decyzja była, w dacie jej wydania, niewykonalna, a niewykonalność ta miała charakter trwały. Szczegółowo odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, Kolegium wskazało, że zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na nieprawidłowym oznaczeniu numerów działek w załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji, nie może zostać uwzględniony, ponieważ dokonanie oceny tego zarzutu następuje pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc czy wada ta jest tego rodzaju, że kwalifikuje wydaną decyzję do stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem dokonując oceny tej wadliwości nie można abstrahować od tego, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi całość, w tym wszystkie jej załączniki - i opisowe, i graficzne — stanowią integralną całość decyzji. Wprawdzie w kwestionowanym załączniku nr 1 podano jako działki sąsiednie działki nr [...] ,[...] [...] [...] [...] - w ogóle nie znajdujące się w obszarze objętym analizą, ani też poza nim. Jednakże treść załącznika nr 3 pn. "wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej" oraz oznaczenia na załącznikach graficznych do decyzji są wzajemnie ze sobą spójne w zakresie działek tzw. sąsiednich, jak też w pełni odpowiadają materiałowi dowodowemu sprawy, a w szczególności dokumentowi niezwykle istotnemu w tym przedmiocie, jakim jest analiza urbanistyczno - architektoniczna. W treści analizy urbanistyczno - architektonicznej powołano szereg działek, do których zabudowy nawiązano, czy też dla których wskazano istniejące parametry i wskaźniki zabudowy. W analizie jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem i zabudowane w sposób, który pozwala na określenie parametrów dla nowej zabudowy, powołano działki nr [...] ,[...] [...] [...] (oraz działka Inwestora). W oparciu o załącznik graficzny (mapowy) do analizy Kolegium stwierdziło, że wszystkie wskazane działki znajdują się w obszarze objętym analizą i w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wszystkie wymienione działki zostały również podane jako działki sąsiednie w załącznika nr 3 do decyzji pn. "wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej". Działki powołane w treści analizy objęte zostały obszarem analizowanym i znajdują się w bezpośrednim, bądź dalszym sąsiedztwie wobec terenu planowanej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zakwalifikowanych przez wnioskodawców jako rażące naruszenie prawa, tj. rażące naruszenie przepisów § 4, § 5 ust. 2, § 6 i § 12 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., Kolegium podkreśliło, że organ administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może dokonywać rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 449/09). Stąd też Kolegium w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dokonywać weryfikacji decyzji w sposób taki, w jaki oceny tej dokonuje się w trybie postępowania zwykłego, tj. postępowania odwoławczego. Postępowanie regulowane przepisami art. 156-159 kpa nie jest postępowaniem "trzecioinstancyjnym". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem trybem szczególnym weryfikacji decyzji administracyjnej i nie może zastępować postępowania zwykłego. O ile określone okoliczności podniesione w złożonym skutecznie odwołaniu od decyzji administracyjnej mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, bądź też wydania odpowiedniej decyzji reformatoryjnej, o tyle te same okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności muszą być zweryfikowane pod kątem realizacji, bądź nie, przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Samo sformułowanie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, iż nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danej decyzji; naruszenie prawa musi mieć charakter kwalifikowany, tj. być na tyle istotne, aby można było przyznać mu przymiot "rażącego" naruszenia. Stąd też wszelkie w/w zarzuty, jakie zostały zawarte we wniosku muszą - w związku z przesłanką rażącego naruszenia prawa -obejmować jedynie ocenę tego, czy wydając decyzję organ l instancji nie popełnił rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, w zakresie zarzutów rażącego naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają sposób ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że stosowanie tych przepisów - chociażby z racji dopuszczenia przez nie podejmowania ustaleń zarówno na podstawie reguły podstawowej, jak i jako wyniku analizy - w konsekwencji staje się również kwestią często interpretacyjną. Odnosząc się do zarzucanej przez wnioskodawców niewykonalności trwałej i istniejącej w dniu wydania decyzji, Kolegium podało iż niewykonałność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonałność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (WSA w Łodzi, wyrok z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. l SA/Łd 873/09). Wada z art. 156 § 1 pkt 5 kpa winna w szczególności istnieć już w momencie wydania decyzji i nie może opierać się na okolicznościach zaistniałych później. Jak to ujęte zostało w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. VII SA/Wa 1408/09), niewykonałność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas . Tymczasem podnoszone przez wnioskodawców okoliczności dotyczą stanu faktycznego zaistniałego później, po wydaniu decyzji, tj. dotyczą wydanego pozwolenia na częściową rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie można oceniać ważności wydanej decyzji ostatecznej w aspekcie następczych decyzji, w tym dotyczących rozbiórki, czy nawet zmian stanu faktycznego zaistniałych już po jej wydaniu. Nie zgadzając się z powyższa decyzją A.W. i K.W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na swą niejednoznaczną treść, nie była od początku i w sposób trwały decyzją niewykonalną, bowiem stan faktyczny panujący na nieruchomości objętej tą decyzją, już przed jej wydaniem, uniemożliwiał wykonanie planowanej inwestycji. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009r. jest wewnętrznie sprzeczna, a tym samym rażąco narusza prawo. W szczególności podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy nakazuje zagospodarować działkę Inwestora w taki sposób, w jaki zagospodarowano konkretnie określone działki sąsiednie, tymczasem wskazane w decyzji działki nie są działkami sąsiednimi, nie zostały opisane w żadnym z załączników do decyzji, wobec czego decyzja nakłada na inwestora obowiązek niemożliwy do wykonania, ponieważ wymaga zgodności zagospodarowania nieruchomości z nieznanym dla inwestora zagospodarowaniem innych działek. Jednocześnie tego rodzaju wada nie może zostać usunięta w drodze wykładni, zaś pogląd składu orzekającego Kolegium wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie uwzględnia okoliczności, że decyzja administracyjna musi być sformułowana w sposób jednoznaczny, wszelkie prawa lub obowiązki z niej wynikające muszą być możliwe do zdekodowania bez stosowania wykładni zawężającej, zaś błędy w decyzji nie mogą być usuwane w drodze wykładni, podobnie jak nie jest możliwe dokonanie w ten sposób modyfikacji określenia terenu opisanego w decyzji. Powyższy błąd sprawia, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym także narusza prawo i to w sposób rażący, z uwagi na brak możliwości dokonania prawidłowej oceny zachowania wymaganego od adresata decyzji. Wnioskodawcy podnieśli ponadto, że kwestionowana decyzja Kolegium opiera się na pobieżnej, a przez to błędnej, interpretacji stanu faktycznego, ponieważ pierwsze zmiany na gruncie w postaci wykopów, uniemożliwiających wykonanie decyzji o warunkach, zostały wykonane jeszcze przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informuje - zgodnie z powołanym przepisem -również kwestionowana decyzja. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę określonego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem, co powoduje, że także wydana w tym zakresie decyzja nie daje inwestorowi ani tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, ani prawa do wejścia \na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się o pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest także równoznaczna np. z nabyciem praw do gruntu, przy jednoczesnym ograniczeniu prawa własności dotychczasowego właściciela, czy użytkownika wieczystego, ponieważ dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji poprzez złożenie odpowiedniego w tym względzie oświadczenia. Pomimo tego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może powodować skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym podnoszony przez wnioskujących zarzut, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy była w dniu jej wydania niewykonalna w sposób trwały (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) jest nietrafny. Kolegium podtrzymało ponadto swoją ocenę, iż omyłkowe wskazanie w zał. nr 1 działek przyjętych jako sąsiednie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A.w. , K.W. oraz P.W. , zarzucając: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby decyzji o warunkach zabudowy nie przysługiwał atrybut wykonalności mimo, iż owa decyzja jest koniecznym warunkiem zmiany zagospodarowania terenu i wiąże organ wydający pozwolenie na budowę w zakresie owej zmiany; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, której treść nie jest jednoznaczna i wymaga wykładni nie była decyzją od początku i w sposób trwały niewykonalną; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne uznanie, jakoby wydanie decyzji sformułowanej w sposób wewnętrznie sprzeczny - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby decyzja o warunkach zabudowy nie była niewykonalna od chwili wydania, mimo iż wnioskodawcy wykazali że z uwagi na stan faktyczny panujący na nieruchomości objętej tą decyzją już przed jej wydaniem nie mogła ona zostać wykonana. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].3.2011 r. nr [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009r.nr [...], są prawidłowe i nie naruszyły prawa. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była prawidłowość w/w decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009r.nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Podstawowe zarzuty skarżących A/.W. K.W. i P.W. , dotyczyły trwałej niewykonalności decyzji ustalającej warunki zabudowy w związku z jej niejednoznacznością i wewnętrzną sprzecznością, a także stanem faktycznym panującym na nieruchomości objętej tą decyzją już przed jej wydaniem. Ponadto zarzucono, że decyzja sformułowana została w sposób wewnętrznie sprzeczny w zakresie wskazania rozbieżnych numerów działek oraz działek niewystępujących w obszarze analizowanym, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego ustalenia w jaki sposób inwestor ma nawiązać do parametrów zabudowy sąsiedniej. W ocenie skarżących skarżony organ odmawiając z powyższego powodu stwierdzenia nieważności naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa) i art. 156 § 1 pkt 5 kpa (niewykonalność w dniu jej wydania mająca charakter trwały). W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji, i znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, należy brać po uwagę oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja - por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1457/07, LEX nr 526046. Przyjmuje się przy tym, że skutki, które ma wywoływać decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa -por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448, wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r, V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23. Zatem w ocenie Sądu w konkretnej sprawie nie każde, nawet oczywiste i niesporne, naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa. Konieczny jest element skutku jaki ono powoduje. Nie można zatem w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie jako wystarczające do stwierdzenia nieważności uznać wskazanie w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, jako działek sąsiednich działek które w ogóle nie znajdują się w obszarze objętym analizą, ani też poza nim (były to działki nr [...] ,[...] [...] [...] [...] ). Jest to bowiem jedyny element kwestionowanej decyzji, który jest wadliwy, podczas gdy prawidłowe oznaczenie zawiera przecież załącznik nr 3 pn. "wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej" oraz załączniki graficzne do decyzji. Powyższe dokumenty wraz z analizą urbanistyczno - architektoniczną, w której powołano szereg działek, do których zabudowy nawiązano, czy też dla których wskazano istniejące parametry i wskaźniki zabudowy, nie budzą w ocenie Sądu wątpliwości jakie działki sąsiednie dostępne są z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem i zabudowane w sposób, który pozwala na określenie parametrów dla nowej zabudowy (powołane prawidłowo działki nr [...] ,[...] [...] [...] oraz działka Inwestora). Okoliczności te wskazują, iż nie można w ocenie Sądu uznać, aby ten w/w wadliwy element decyzji spowodował skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności tj. skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu decyzja w części dotyczącej jej sentencji oraz uzasadnienia, a także wszystkich załączników stanowi jedną całość, w związku z czym wskazana wadliwość nie uniemożliwiała jej prawidłowej oceny i wykładni, w tym w zakresie parametrów zabudowy. Z tych też względów niezasadny jest także zarzut niewykonalności decyzji z powodu podnoszonej wewnętrznej sprzeczności w jej treści. Nie jest zasadny również zarzut niewykonalności w związku z istniejącym na nieruchomości objętej decyzją już przed jej wydaniem stanem faktycznym tj. wskazywanym przez skarżących trwałym rozebraniem budynku, podczas gdy zamierzenie budowlane miało polegać na jego rozbudowie i nadbudowie. W tym względzie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności na podstawie niewykonalności w art. 156 § 1 pkt 5 kpa uzależnione jest od stwierdzenia, że kwestionowana decyzja jest w ogóle wykonalna. Przy tym wbrew twierdzeniom skarżących zarówno w art. 156 § 1 pkt 5 kpa jak i w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanka wykonalności decyzji powinna być w taki sam sposób rozumiana. W tym względzie Sąd podziela stanowisko skarżonych organów, że przedmiotem zarzutu z art. 156 § 1 pkt 5 kpa mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Decyzja o warunkach zabudowy nie posiada takiego przymiotu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, stanowi jedynie informację o możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu, co nastąpi dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to jednak akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno -budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie zaistniałego na gruncie stanu faktycznego. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia zatem inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jest przy tym również oczywiste, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy nie oznacza, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. II OSK 1898/09, a także postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r. II OZ 1108/11). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.