II SA/Kr 1536/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku - budynku położonego przy ul. [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżącego E. W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga E. W. na czynność Burmistrza miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. D. w Z. do gminnej ewidencji zabytków (dalej GEZ). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. D. na K. 1a za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku. Zarzucono także naruszenie § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę przez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku. Podkreślono, że brak jest karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego z okresu jego włączenia, t.j. z 2011 r., zaś opracowana karta adresowa pochodzi z 2018 r., kiedy to obiekt został już do GEZ włączony, przy czym zdaniem skarżącego karta ta jest wybrakowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie oddalenie. W odpowiedzi na skargę uzasadniając wniosek o jej oddalenie organ wskazał, że włączenie karty zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazano na zabytkowe walory willi, jako tzw. willi w ogrodzie wzniesionej w stylu zakopiańskim II z elementami powojennego postmodernizmu. Budynek zachowany jest w oryginalnej formie i substancji z zachowanymi dekoracjami, rzeźbami i polichromiami. Podkreślono, że organy ochrony zabytków są organami wyspecjalizowanymi, w zakresie ich kompetencji leży ocena zabytkowego charakteru budynku, zaś postępowanie prowadzone w sprawie wpisu do GEZ ma charakter uproszczony, a włączenie do GEZ stanowi czynność materialno-techniczną. Wskazano, że dla tego obiektu została wykonana karta adresowa w 2018 r. Natomiast do 2019 r. brak było wymogu powiadamiania właścicieli o wpisie do GEZ. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 61/24 skarga została odrzucona, jednak NSA postanowieniem z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1741/24 uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 239, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.935, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.). Zgodnie z tym przepisem w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków). Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości budynku mieszkalnego położonego przy ul. D. w Z. do GEZ stwierdzić należy, co następuje. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że włączenia przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków doszło w 2011 r. (pozycja 432, załącznik nr 3 akt administracyjnych). Tymczasem karta adresowa zabytku nieruchomego opatrzona jest datą 1 grudnia 2018 r. (załącznik nr 7 w katach administracyjnych). W aktach administracyjnych brak jest przy tym karty adresowej zabytku z daty włączenia do GEZ (z 2011 r.). Oznacza to, że doszło do naruszenia art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, obowiązującego na datę włączenia do GEZ przedmiotowego budynku. Jako, że sądowa kontrola skarżonej czynności wykazała, że nie odpowiada ona prawu, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzające na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych, na którą składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych, kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 złotych oraz kwota 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.