II SA/Kr 1537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. znak [...] Starosta orzekł o zobowiązaniu Gminy [...] do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z 3 czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0022 ha, obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z 14 kwietnia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "ul. Z. na odc. od km 0+00 do km 2+19, tj. od ul. K. do działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w K.", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 8 listopada 2011 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miasto, reprezentowana przez Prezydenta Miasta przytaczając obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że: "obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta". Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy, zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr [...] orzekające o nałożeniu na Gminę Miejską obowiązku zapłaty kwoty w wysokości 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 22 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, finansowane są z budżetów gmin. Art. 12 ust. 4 "specustawy" wskazuje, iż podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie jej własności następuje z mocy prawa. Uzyskanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub jej części, ujętych w pasie drogowym drogi publicznej, wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi, któremu to prawo przysługuje. W miejsce odebranego prawa własności nieruchomości, przyznaje się ekwiwalent w postaci stosownego odszkodowania., realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generuj ą koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób, pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym min. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawi ustalenie odszkodowania. Z brzmienia przywołanego wcześniej art. 22 ustawy, wynika, że swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując, iż do tego zakresu włącza też odszkodowania. Powyższe znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym min. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1246/10, który wskazał, że "nabyciem nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest ich nabycie z mocy samego prawa, dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowane prawa, ale również koszty służące ustaleniu tego odszkodowania - w tym m.in. koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości". Wskazany art. 22 ustawy, nie zawiera materialnoprawnej normy zobowiązującej do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, lecz stanowi, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Według art. 3 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, finansowane są z budżetów gmin. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, jednakże odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, oznacza, że te regułę należy stosować także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Konsekwencją powyższego jest, że w przypadku nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi publiczne, na podstawie wskazanej ustawy, koszty tego nabycia i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, finansowane są z budżetu gminy na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z przedstawionymi okolicznościami, w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, zasadnym pozostawało utrzymanie w mocy, jako prawidłowego, rozstrzygnięcia organu I instancji, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Gmina Miasto, która zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zastosowanie przepisu art. 263 oraz art. 264 K.p.a.. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie Gminy stanowisko obu organów administracyjnych jest błędne. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego wymienione na wstępie. Postanowienie jest niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych w podobnych sprawach. W tym miejscu wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10., w którym Sąd stwierdził, że: "Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2a ustawy zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art. 11 c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta, jak wynika z art. 12 ust.4 a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu. W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust. 1 , stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zamieszczony również w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami: do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128 - 135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując wykładni tego przepisu zauważyć należy, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art. 13 ust. 2 i 3), w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Wreszcie, analiza tej ustawy prowadzi do jeszcze jednej konstatacji. Ustawa ta w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX K.p.a. "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 K.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Podkreślono, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Postępowanie to jest co prawda konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony, ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jako koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być przeprowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony. Zauważyć nadto należy, że wynikający z ustawy (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) obowiązek skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego nie oznacza jeszcze, że koszt przeprowadzenia takiego dowodu zawsze obciąża organ. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) brak przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda pominął stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10, gdzie Sąd stwierdził, że: "na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r." Wskazane przez Wojewodę przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - i to od samego początku jego istnienia - przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dodano, że wskazane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej wyrażane było w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn.. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 124/09 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07. Wojewoda w swoim postanowieniu nie odniósł się w żaden sposób do powyższych wywodów zawartych m.in. w cytowanym wyżej już orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1616/10, przytoczył natomiast a contrario uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1183/10, sygn. akt I OSK 1243/10, sygn. akt I OSK 1244/10, sygn. akt I OSK 1245/10, sygn. akt I OSK 1246/10) zapadłych w podobnych sprawach, rozpoznanych przez inny skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ocenie skarżącej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Ze stanowiskiem zawartym w wyrokach przytoczonych przez Wojewodę nie sposób się zgodzić tym bardziej, że jest sprzeczne z innymi wyrokami zapadłymi w podobnych sprawach rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyroki z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1547/10, sygn. akt I OSK 88/11, sygn. akt I OSK 434/11, sygn. akt I OSK 1546/10, z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1380/10, sygn. akt I OSK 1248/10). W ocenie Prezydenta Miasta organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzających postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, wobec czego w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również przepisu art. 263 oraz art. 264 K.p.a. poprzez obciążenie kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach prowadzonego z urzędu postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie ustawy dnia l0 kwietnia 2003 r. Strona skarżąca podała, że w analogicznych stanach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach sygn. akt II SA/Kr 908/12 (wyrok z 7 sierpnia 2012 r.) oraz w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1493/12 (wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r.) uwzględnił skargi Gminy Miejskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "specustawą drogową", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, a także biorąc pod uwagę, że ww. ustawa. reguluje również - tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie specustawy drogowej z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a specustawy drogowej. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n.") zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało również wymogowi określonemu w art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Art. 262 K.p.a. ustala więc zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. Artykuł 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 K.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego. Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina. W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego na skutek zawinienia przez stronę, bądź też poniesienia ich w interesie lub na żądanie strony. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie specustawy drogowej prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 specustawy drogowej, z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie specustawy drogowej, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 124/090, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07, opub. Lex 454867). Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 (w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w K.p.a. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że stanowisko organów administracji zaprezentowane w postanowieniach obydwu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, a w takim charakterze w niniejszej sprawie występuje Gmina. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn.. akt I OSK 1247/10 zaakcentował, że "regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego". Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 48/10, że artykuł 22 ust. 1 specustawy drogowej nie dotyczy kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze, że powołany przepis ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Identyczne stanowisko zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r, sygn. akt II SA/Kr 166/10, opub. w LEX nr 753511; w wyroku z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 714/13, opub. w LEX nr 1396127; w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1550/12, opub. w LEX nr 1235513) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 433/11, opub. w LEX nr 1082759. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miasto jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu - jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, stanowi zatem naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.