II SA/Kr 1546/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 października 2024 r. nr WI-I.7840.16.57.2023.SM w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Starosta N. postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 150 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. M. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. dnia 11 sierpnia 2023 r. nr 860/2023 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, budynki wolnostojące wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną: instalacją energetyczną zalicznikową z zestawu złączowo - pomiarowego, instalacją kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki kanalizacyjnej, instalacją wodociągową z projektowanej studni kopanej o głębokości do 25 m i wydajności do 5,0 m3/d, utwardzeniem terenu: dojścia, dojazdu, miejsca postojowego, miejsca do gromadzenia odpadów stałych oraz mur oporowy na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości L. W., gmina L. W., powiat n. , woj. małopolskie (obręb: [...] L. W. , jednostka ewidencyjna: [...] L. W. ), dla W. M.. Na to postanowienie zażalenie złożył E. M. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji w nim zawartym w zakresie braku statusu strony. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. nr WI-I.7840.16.57.2023.SM utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydanej decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Przytoczony powyżej przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. Oświadczenie o terminie, w którym składający podanie o wznowienie postępowania, dowiedział się o decyzji, korzysta z domniemania prawdziwości. Granice tego domniemania wyznaczają jednak okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym fakty znane organowi z urzędu. We wniosku z 7 września 2023 r. E. M. oświadczył, że o decyzji Starosty N. nr 860/2023 z 11 sierpnia 2023 r. dowiedział się w dniu 5 września 2023 r. tym samym zestawiając te dwie daty termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. tj. miesięczny na jego złożenie został zachowany. Ta okoliczność jednak nie przemawiała za wznowieniem postępowania, gdyż według oceny organu wojewódzkiego – na co powołał się również organ I instancji, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane tylko w przypadku, gdy w sposób oczywisty stronie żądającej wznowienia nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających a więc w sposób oczywisty wznowienia żąda osoba nie będąca stroną postępowania. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego z art. 28 K.p.a., kierując się dodatkowymi niż interes prawny kryteriami. I tak poza inwestorem, kluczowym dla określenia statusu strony pozostaje ustalenie, czy określony podmiot ma wymieniony w przepisie tytuł prawny do nieruchomości oraz czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., a ich wzajemny stosunek jest taki, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 K.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalnym byłoby uznanie za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę podmiotu, który nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W podaniu z 7 września 2023 r. wnioskodawca wykazując swój interes prawny do zainicjowania postępowania wznowieniowego wskazał, że został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę podczas gdy jego grunty zostały bezpodstawnie włączone w skład działki scaleniowej nr [...] w L. W. , zaś postępowanie scaleniowe zostało prawomocnie uchylone wyrokiem sądowym. Z powyższych wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że jest właścicielem działki inwestycyjnej tj. nr [...] położonej w miejscowości L. W., co nie znajduje potwierdzenia w założonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...] W ww. księdze ujawniony jest W. M., czyli inwestor a nie E. M.. Dane zamieszone w tej księdze wieczystej są nadal aktualne co potwierdza wpis ujawniony w księdze wieczystej nr [...] w Dziale I-O oznaczenie nieruchomości we wpisach oznaczonych jako wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej cyt. "Zaświadczenie potwierdzające aktualność nowych danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu scalenia gruntów znak: GK.6017/R/435/2023 z 14 lutego 2023 r. sporządzone przez Starostę N. Wzmianka o sprostowaniu oznaczenia obszaru nieruchomości została ujawniona w ww. księdze w dniu 8 marca 2023 r. a w księdze nr [...] w dniu 3 listopada 2023 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie stwierdzano, że domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych a zakresem domniemania objęte zostały wszelkie prawa podmiotowe ujawnione w księdze wieczystej. Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Skarżący podważa działania Starosty N. w zakresie postępowania scaleniowego ale jednocześnie organowi nie są znane okoliczności prowadzenia postępowań przed sądem powszechnym obalającym ujawnione wpisy w obu przytaczanych księgach wieczystych tj. nr [...] oraz nr [...] Nie ma również podstaw prawnych do podważania działań podjętych przez Starostę N. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/kr 842/09, uchylił ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L. W. na obszarze 4536 ha i tym samym ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków a także w księgach wieczystych na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. T. z 14 września 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów L. W. została zatem ostatecznie uchylona i wywołała nieodwracalne skutki prawne, które nastąpiły w okresie, kiedy decyzja ta podlegała wykonaniu, co powoduje brak możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a Starosta N. jest zobowiązany do wykonania zadań określonych w przepisach art. 3-5 oraz art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Na realizację powyższych zadań nie ma wpływu przepis art. 6 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, gdyż dotyczy umorzenia z mocy prawa postępowania scaleniowego wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy a mianowicie przed dniem 8 grudnia 2022 r. W przypadku zatem braku takiego postępowania ww. przepis nie będzie miał zastosowania, co jednak nie oznacza wyłączenia obowiązywania i zastosowania pozostałych przepisów tej ustawy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. M. wskazując, że organy podważyły jednoznaczne stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r. uznające, że ustawa z dnia 7 października 2022 r. nie ma zastosowania do gruntów w L. wielkiej, albowiem scalenie zakończyło się ostateczną decyzją z 2018 r., zatem przepisy nie mogły działać wstecz. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący zarzuca, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. decyzji scaleniowej, w dalszym ciągu jest współwłaścicielem terenu, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. W ocenie sądu skarga jest zasadna. Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowieniowych, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz 154a a także, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kKp.a. oraz, czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie pochodzi od strony, nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu, a więc powołuje się na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, co samo w sobie (oprócz zachowania terminu do wniesienia podania) obliguje organ do wznowienia postępowania. W orzecznictwie dominującym jest pogląd, że wniesienie podania o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obliguje organ do wznowienia postępowania i zbadania, czy przesłanka ta faktycznie zaistniała, chyba że brak wystąpienia tej przesłanki jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania, np. strona nie powołuje się na własny interes prawny ale interes społeczny, czy z samych twierdzeń zawartych we wniosku wynika, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. W takiej sytuacji organ uprawniony jest do odmowy wznowienia postępowania. Jak mowa o tym wyżej, muszą być to jednak kwestie oczywiste. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 września 2019 r. II OSK 1833/19 wskazuje, iż jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 września 2019 r. II OSK 2559/17, z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 383/17, z dnia 19 maja 2017 r. II OSK 2411/15, z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2025/15, z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2185/11. Prezentowane wyżej stanowisko podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania ma przymiot strony, w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia postępowania a negatywna weryfikacja tej okoliczności, skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji, kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania, jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać, jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego, które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać udział jako strony. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaistniała wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przyczyna wznowienia postępowania. Co do zasady, ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż, jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania – co można stwierdzić z samych twierdzeń w nim zawartych a nie, z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Kwestie wątpliwe, sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji po wznowieniu postępowania. Okoliczności takie (oczywistości braku przymiotu strony względem wnioskodawcy, w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę) nie zaistniały w niniejszej sprawie. Jak mowa wyżej wnioskodawca - strona skarżąca domagała się wznowienia postępowania podnosząc, iż przymiot strony postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, przysługuje jej, jako właścicielowi nieruchomości Wprawdzie przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j.. Dz.U.2025.418 z późn. zm. dalej; ustawa) stronami, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, absurdem jednak byłoby przyjęcie, iż status ten nie przysługuje właścicielowi terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, który nie jest inwestorem, szczególnie, jeżeli sprzeciwia się temu zamierzeniu, kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i co istotne - powołuje się na racjonalne, sprawdzalne argumenty. Odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi tj. podmiotowi składającemu wniosek o wznowienie postępowania, naruszałaby konstytucyjne zasady dotyczące nie tylko ochrony własności, ale też państwa prawa. Taka odmowa narusza też regułę, o której mowa w 7 Kp.a. Stanowi ona, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli organ nie zweryfikował lub też zweryfikował wadliwie oświadczenie inwestora o dysponowaniu przez niego nieruchomością na cele budowlane, a podanie o wznowienie składa podmiot, który merytorycznie i wiarygodnie oświadczenie to kwestionuje, to nierozpoznanie tego wniosku, z powołaniem się jedynie na zapisy ujawnione w księdze wieczystej przejawia się jako działanie nieprawidłowe. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust 1 i 2 z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest domniemaniem obalanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. I OSK 1738/10 domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać ze wszelkich środków dowodowych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. I OSK 503/16). Pogląd ten wyrażony jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/20030) i Sądu Najwyższego. Dla przykładu powołać się można na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/05 w którym wskazano, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Prezentowany wyżej pogląd podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, aczkolwiek świadomy jest, iż kwestia ta w orzecznictwie rozstrzygana jest także w sposób odmienny (vide; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1141/16, z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1079/16) Wydaje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, tym samym czy podmiot składający podanie o wznowienie takiego postępowania, nie jest faktycznym właścicielem (w całości lub części) nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym powinna być przez organ wnikliwie weryfikowana tym bardziej, jeżeli organ ma wiedzę, że istnieją fakty, które skutkują tym, że treść księgi wieczystej może nie oddawać rzeczywistego stanu prawnego danej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lutego 2029 r. II SA/Kr 1243/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 964/20 II OSK 964/20) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.