II SA/Kr 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Starosta K. decyzją z 31 stycznia 2014 r. znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku M.K.-K. , T.K. oraz K.K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzekł: 1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0075 ha (powstałej z podziału działki nr [...] ), poł. w obr. [...] , m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] , w granicach części działki nr [...] obr. [...] , na rzecz: M.K.-K. (c. A. i A. ) w 4/6 części, T.K. (s. A.i A. ) w 1/6 części oraz K.K. (s. A. i A. ) w 1/6 części. 2. zwrot nieruchomości opisanej w punkcie l następuje nieodpłatnie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. , powołując się na przepis art. 142 ust. 2 u.g.n., przekazał do Wojewody akta dotyczące sprawy zwrotu części działki nr [...] , obr. [...] , z prośbą o podjęcie działań zmierzających do wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wojewoda po potwierdzeniu na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] , że wyżej wymieniona działka stanowi własność Gminy K. , postanowieniem nr [...] z dnia 28 marca 2011 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta K. stwierdził, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy u.g.n.. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że z wnioskiem o zwrot gruntu o pow. 103 m2 przylegającego do posesji przy ul. [...] w K. 11.07.2008 r. wystąpiła M.K.-K. Pismami z dnia 5.08.2009 r. do niniejszego postępowania przyłączyli się: T.K. oraz K.K. . Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy K.-S. z 3.10.1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na działki budowlane, podjętym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przejęta została z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. 223 m2 poł. w obr [...] . Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższego zarządzenia, tj. z dniem 1 marca 1976 r. Według danych zawartych w rejestrze podziału pod budownictwo jednorodzinne os. O. wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej 12.02.1976 r. pod nr [...] , działka nr [...] o pow. 557 m2 obr. [...] , stanowiąca współwłasność M.K.-K. oraz A.K. po ½ części, została włączona do terenu budownictwa z następującym przeznaczeniem: 372 m2 pod budownictwo i 185 m2 pod drogę. Część działki przeznaczona pod drogę weszła w skład nowopowstałej działki nr [...] obr.[...] . Z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla K. –S. w K. Wydział I Cywilny z dnia 22 listopada 1994 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po A.K. zmarłej dnia 11.01.1980 r. nabyli: mąż A.K. oraz dzieci: T.K. , K.K. i M.K.-K. - po 1/4 części każdy. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 16 października 1996 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po A.K. zmarłym dnia 16.12.1983 r. nabyły dzieci: T.K. , K.K. i M.K.-K. - po 1/3 części każdy. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami [...] w K. decyzją z 1.06.1977 r. znak [...] stwierdził, że działka nr [...] o pow. 231 m2 poł. w b. gm. kat. O. jest własnością M.K-K. c. A. i A. . Natomiast decyzją nr [...] z dnia 1.06.1977 r. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Śródmieście w K. nadał prawo własności działek: nr [...] pow. 234 m2 i nr [...] o pow. 17 m2 poł. w b.gm. kat. O. T.K. s. A. i A. . Powyższe decyzje wydane zostały na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., nr 27, poz. 192 ze zm.), dalej "ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.". Analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wskazuje, że planem podziału nieruchomości położonych na obszarze os. O. wyznaczonym na cele budownictwa jednorodzinnego zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] z dnia 3.10.1975 r. - w granice działki nr [...] obr. [...] weszły części nowopowstałych działek: nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] . Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ([...] ) działka nr [...] obr. [...] utworzyła działkę nr [...] obr. [...] . Z porównania treści mapy ewidencyjnej dla obr. [...] pochodzącej z daty wywłaszczenia (przejęcia) z aktualnie obowiązującą wynika, że działka nr [...] poł. w obr. [...] znajduje się w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...] . . Z wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w K. , odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta jest nią działka nr [...] , obr. [...] , m. K. , a jej właścicielem jest Gmina K. Stosownie do postanowień przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.; po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Organ ocenił, że dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu części działki nr [...] , poł. w obr. [...] m. K. , wchodzącej poprzednio w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] są: M.K.K.- , T.K. oraz K.K. , którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Z kolei nabycie (wywłaszczenie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –S. z dnia 3.10.1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na działki budowlane, podjętego na podstawie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., wymienionej w art. 216 u.g.n. Dla ustalenia, czy także trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało wprowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w ww. zarządzeniu, w świetle wskazanego przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –S. z dnia 3.10.1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na działki budowlane, podjętego na podstawie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. Z analizy treści załącznika graficznego do zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –S. z dnia 3 października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na działki budowlane wynika, że działka nr [...] obr. [...] , która powstała z wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] wydzielona została pod drogę. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dla ustalenia, czy w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz czy w terminie 10 lat od tej daty zakończono przedmiotową inwestycję, przeprowadzono dowód z zeznań świadków wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Ponadto jako dowód wykorzystano również zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w latach: 1975, 1982 i 1993. Zdjęcie z roku 1975 przedstawia przedmiotowy teren sprzed wywłaszczenia z domem oraz terenem zielonym wokół. Na zdjęciu z roku 1982 (tj. 6 lat po wywłaszczeniu) widoczny jest stojący nadal na działce dom oraz po jego zachodniej stronie nowo wybudowane 2 budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Na zdjęciu z roku 1993, ze względu na jego słabą jakość, można rozpoznać jedynie nowopowstałe budynki, natomiast zagospodarowanie przed budynkami jest nieczytelne. Przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza o tym, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie sprzedaży. Realizacja celu wywłaszczenia musi więc nastąpić w okresie do 10 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości. Przeprowadzona w dniu 12 września 2012 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości wykazała, że zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...] obr. [...] zagospodarowana jest w następujący sposób. Wzdłuż posesji ul. [...] znajduje się chodnik betonowy (szer. 2 płytek). W pozostałym zakresie teren jest częściowo utwardzony wysypanym żwirem, a częściowo porośnięty trawą i chwastami (skoszonymi w dniu rozprawy). Przy granicy północnej znajduje się siatka metalowa z furtką przy chodniku (narożnik płn. - zach.), żywopłot, drzewa samosiejki oraz jabłoń, stoją dwa kosze na śmieci i znajduje się studzienka kanalizacyjna. W części środkowej działki znajdują się pozostałości fundamentu pozostałego po wyburzonym domu znajdującym się na przejętej na rzecz Skarbu Państwa działce. Wnioskiem o zwrot objęta jest część działki o pow. 148 m2. Działka nr [...] nie jest skomunikowana z pozostałą częścią ul. [...] , ale z ul. [...] . Jak wynika z przedstawionych wyżej dowodów w okresie 10-ciu lat od daty wywłaszczenia na nieruchomości nie powstała droga mająca stanowić przedłużenie ul. [...] . Na podstawie pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z dnia 20.01.2012 r. nr [...] ustalono, iż działka nr [...] obr. [...] nie jest obciążona prawami obligacyjnymi (dzierżawa, najem, użyczenie) i rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Zgodnie z pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11.01.2012 r. znak [...] , przedmiotowy odcinek ul. [...] (w zakresie działki nr [...] ) nie został zaliczony do kategorii dróg publicznych, stanowiąc drogę wewnętrzną w zarządzie jednostki. W piśmie z dnia 23.07.2013 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, iż ul.[...] jest zlokalizowana na dwóch działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] . Na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. jest drogą wewnętrzną w zarządzie tej jednostki od dnia 1.10.2008 r., zgodnie ze statutem ZIKiT stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 9 lipca 2008 r. Na działce nr [...] obr. [...] ul. [...] jest droga publiczną - kategorii gminnej, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. oraz książką drogi "[...] ". Dodatkowo poinformowano, iż ZIKiT nie posiada dokumentów związanych z realizacją ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] . W przedmiotowej sprawie przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że na przedmiotowej działce [...] posiada wybudowaną w latach 80 - tych ubiegłego wieku kanalizację otworową, natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA ma sieć kanalizacji sanitarnej ø 250 oraz przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] . Wzdłuż wschodniej granicy działki przebiega sieć wodociągowa ø 100. Ponadto na przedmiotowej działce znajduje się przyłącze kanalizacyjne, obsługujące budynki przy ul. [...] będące poza eksploatacją MPWiK SA. [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. ma na przedmiotowej działce sieć gazową niskiego ciśnienia w postaci przyłącza gazowego o średnicy ø 50 PE. Z pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. oraz Zakładu Energetycznego w K. wynika, że objęta niniejszym postępowaniem część działki nr [...] obr. [...] nie jest obciążona infrastrukturą techniczną tych przedsiębiorstw. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody przedstawione wyżej wskazują – zdaniem organu – że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako droga wewnątrzosiedlowa. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie drogi wewnątrzosiedlowej musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na jej wykonanie, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K. , organ uznał za zbędną na cel określony w zarządzeniu nr [...] z dnia 3 października 1975 r., w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzec o jej zwrocie. Opisana wyżej nieruchomość pozostaje własnością Gminy K. , w związku z czym jej stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Ustalając przedmiot zwrotu organ wziął pod uwagę fakt nadania działek budowlanych: nr [...] , nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 482 m2. Włączona do terenu budownictwa działka nr [...] poł. w obr.[...] stanowiąca współwłasność M.K.-K. oraz A.K. po ½ części, miała powierzchnię 557 m . W związku z powyższym możliwy jest zwrot jedynie części działki o pow. 75 m2, stanowiącej różnicę między powierzchnią posiadanej działki, a sumą powierzchni działek nadanych. W dniu 6 listopada 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno-Budowlanych[...] przeprowadziło czynności związane z podziałem działki nr [...] obr. [...] m. K. , w celu wydzielenia przedmiotu zwrotu. W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych "[...] ", przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2013 r. pod nr [...] działka nr [...] o pow. 0,0223 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] m. K. dzieli się na działki: nr [...] o pow. 0,0075 ha i nr [...] o pow. 0,0148 ha. Powstała w ten sposób działka nr [...] o pow. 0,0075 ha stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. Organ przywołał treść art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ wskazał, że bezskutecznie poszukiwał dowodów wskazujących na fakt ustalenia na rzecz poprzednich współwłaścicieli tj.: M.K.-K. i A.K. lub jej spadkobierców, tj. M.K.-K. , T.K. oraz K.K. odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] . Wnioskodawcy złożyli oświadczenia potwierdzające brak wypłaconego odszkodowania. Z uwagi na powyższe zwrot działki nr [...] o pow. 0,0075 ha (powstałej z podziału działki nr [...] ), poł. w obr. [...] m. K. następuje bez dokonywania rozliczeń finansowych. Gmina Miasta K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , wniosła od powyższej decyzji odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że działce nr [...] odpowiada część działki nr [...] obr. [...] , która została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –S. z dnia 3.10.1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na dziatki budowlane, wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Zwrócono uwagę na uchybienia w prowadzonym postępowaniu, do jakich – zdaniem strony odwołującej - doszło w przedmiotowej sprawie. Częściowo zakwestionowano wskazany przez Starostę K. cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. O ile w istocie część działki nr [...] o pow. 0,0185 ha została przeznaczona pod drogę, to zarządzenie Naczelnika Dzielnicy K. –S. , ani opracowany na potrzeby parcelacji operat podziału nr [...] , nie wskazują, jakiego rodzaju miała to być droga. Starosta K. przesądzając, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wyraził stanowisko, iż miała to być ogólnie dostępna droga o charakterze czy to drogi publicznej, czy drogi wewnętrznej. Tymczasem w istocie rzeczy celem parcelacji było wyznaczenie działek pod zabudowę jednorodzinną z jednoczesnym zapewnieniem im dojazdu (dostępu) do drogi publicznej. Wskazano, że sposób wykorzystania działki nr [...] po dacie wywłaszczenia, jak i chwili obecnej, odpowiada tak rozumianemu celowi. Zarzucono, że nie zostało w przedmiotowym postępowaniu w dostateczny sposób wyjaśnione kiedy i przez kogo działka objęta decyzją została udrożniona i udostępniona jako przejście, bez możliwości przejazdu, między ul. [...] . Jedynie zeznania R.B. wskazują na konkretne daty określonych wydarzeń związanych z nieruchomością, jednak brak innych dowodów, które potwierdzałyby treść tych zeznań. Przyjmując, iż kwestia kiedy i przez kogo wspomniany budynek został usunięty oraz kto gospodarował nieruchomością ma kluczowe znaczenie dla sprawy strona odwołująca uznała, że Starosta K. nie wywiązał się właściwie z obowiązków dowodowych określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. Wątpliwości strony odwołującej odnośnie stanowiska Starosty K. w zakresie zbędności nieruchomości budzą również zgromadzone w postępowaniu informacje o sieciach przesyłowych zlokalizowanych na zwracanej nieruchomości oraz fakt nadania na rzecz M.K.-K. prawa własności działki nr [...] o pow. 0,0231 ha oraz na rzecz T.K. działek nr [...] o pow. 0,0234 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha. O ile w przypadku T.K. nadanie tylko pośrednio wiąże się z faktem wywłaszczenia, to w przypadku M.K.-K. fakt nadania prawa własności działki budowlanej ma oczywisty związek z okolicznością utraty przez nią udziału w działce nr [...] Z tego powodu przyjąć należy, iż działka nr [...] stanowi nieruchomość zamienną za działkę nr [...] . Z tego powodu, z uwagi na treść art. 140 ust. 1 u.g.n. należało uzależnić decyzję o zwrocie od zwrotu nieruchomości zamiennej. Zdaniem strony odwołującej Starosta K., również zdaje się przyjmować stanowisko, iż działki nr [...] , nr [...] i nr [...] stanowią nieruchomość zamienną, skoro wskazał, iż możliwy jest zwrot gruntu o powierzchni stanowiącej różnicę między działką utraconą, a działkami nadanymi. Starosta K. nie wyciągnął z tej konstatacji właściwych wniosków. Wojewoda decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. znak [...] , na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w wyroku z 13 marca 2014 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. przesłanki zbędności nieruchomości nie muszą być spełnione łącznie. Dla ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany precyzyjnie ustalić w pierwszej kolejności cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. zaistniała. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m. in. T. Woś, "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 - zachowujący nadal aktualność) cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Organ odwoławczy przywołał ustalenia organu I instancji i podzielił pogląd organu I instancji, iż na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z działki nr [...] ) faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach ustawowych, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Wskazał bowiem, że realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy musi wiązać się przecież z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Aktualny sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin świadczą wyraźnie o tym, iż po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działań dla zrealizowania celu określonego jako budowa ulicy. Wysypanie działki żwirem, które zostało dokonane przez mieszkańców, czego dowodem są zeznania świadków, nie może być dowodem na to, iż cel wywłaszczenia rozumiany jako zapewnienie działkom dostępu do drogi publicznej został zrealizowany na tej nieruchomości. Wskazał również, że inicjatorem i wykonawcą utwardzenia działki byli mieszkańcy, a nie podmiot, na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie, co tym bardziej przesądza o fakcie nie zrealizowania celu wywłaszczenia. Odnosząc się do zeznań przesłuchanych świadków organ odwoławczy wskazał, że zeznania świadków w tej sprawie są spójne i dają podstawę do ustaleń poczynionych przez organ I instancji co do braku realizacji celu wywłaszczenia, w tym wypadku rozumianej jako budowa drogi. Odnośnie zaś zarzutu strony odwołującej "kiedy i przez kogo wspomniany budynek został usunięty oraz kto gospodarował nieruchomością" organ odwoławczy wskazał, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej Transportu w K. poinformował organ I instancji, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną w zarządzie jednostki dopiero od dnia 1 października 2008 r. oraz że nie posiada dokumentów związanych z realizacja ul. [...] na tej działce. Powyższe w sposób dostateczny potwierdza fakt niezrealizowania w ustawowym terminie celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa drogi na tej działce. Wskazano, że M.K.-K. oświadczyła, iż: "dom mieszkalny usytuowany na drodze nowoprojektowanej ulicy wyburzyłam na własny koszt, zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji zezwalającej na budowę nowego domu i jego użytkowanie." Mając powyższe na uwadze, wobec aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [...] ustalonego w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji oględziny nieruchomości, kierując się zasadami logicznego rozumowania, organ odwoławczy stwierdził, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Trudno bowiem przyjąć, iż nieruchomość pierwotnie mająca stanowić drogę, przestała pełnić tę funkcję i została w części zagospodarowana jako "teren zielony", szczegółowo opisany w protokole z 12 września 2012 r. Słuszność powyższego potwierdza również nie przedstawienie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości - Gminę K. dowodów potwierdzających fakt rozpoczęcia w latach 1976-1986 realizacji celu przejęcia nieruchomości lub że cel ten miałby być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Podsumowując, zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu materiały i dowody w sprawie spowodowały uznanie działki nr [...] , stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazano również, że organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż włączona do terenu budownictwa działka nr [...] poł. w obr. 3 Olsza miała powierzchnię 557 m2, natomiast nadane na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., działki budowlane: nr [...] , nr [...] i nr [...] miały łączną powierzchnię 482 m2, w związku z powyższym możliwy jest zwrot jedynie części działki o pow. 75 m2, stanowiącej różnicę między powierzchnią posiadanej działki, a sumą działek nadanych. Nadanie działki, o którym mowa powyżej, nie stanowiło ustalenia odszkodowania w formie nadania działki zamiennej, a zatem niezasadny jest zarzut odwołania w tym przedmiocie. Na podstawie przepisu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowywał własność wskazanej przez siebie działki pod budownictwo jednorodzinne albo mogła zostać nadana na własność pełnoletnich członków rodziny dotychczasowych właścicieli natomiast odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Państwa ustalało się i wypłacało na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto organ I instancji słusznie wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 139 powołanej wyżej ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, co oznacza, iż właścicielowi zwracanej działki nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również żądanie odszkodowania za zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia. Z uwagi na fakt, iż nie odnaleziono w sprawie dowodów wskazujących na fakt ustalenia na rzecz poprzednich współwłaścicieli odszkodowania z tytułu przejęcia działki nr [...] obr.[...] , Starosta K. na podstawie oświadczeń wnioskodawców potwierdzających brak wypłaconego odszkodowania, słusznie dokonał zwrotu przedmiotowej nieruchomości bez dokonywania rozliczeń finansowych. Gmina Miasta K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działce objętej postępowaniem o zwrot, przed dniem złożenia wniosku o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - art. 76 § 1 K.p.a. poprzez odrzucenie bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym jakim jest pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 11 stycznia 2012 r., z którego jednoznacznie wynika, że działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę wewnętrzną, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia uzależniona jest wyłącznie od tego, czy realizacja inwestycji została wszczęta i zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, bez uwzględnienia, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, a nie jedynie termin jego realizacji, - art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o nieodpłatnym zwrocie działki nr [...] w udziale odpowiadającym 4/6 części na rzecz M.K.-K. w sytuacji, gdy na jej rzecz, w trybie ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nadano prawo własności działki budowlanej nr [...] jako nieruchomość zamienną za działkę wywłaszczoną. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nr [...] z dnia 12 grudnia 2014 r. na okoliczność aktualnego stanu zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] , pełnionej przez nią funkcji oraz skomunikowania jej z ul. [...] . Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie przyjęcie błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie terminów rozpoczęcia i realizacji celu wywłaszczenia oraz konsekwencji wynikających z ich naruszenia. W ocenie Wojewody wynik postępowania o zwrot zależy od ustalenia, czy na danej nieruchomości w ciągu 7 lat od jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy ten cel zrealizowano przez upływem 10 lat od wywłaszczenia. Z tego względu organ II instancji, gromadząc materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, badał sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości co do zasady wyłącznie w latach 1976-1986. Tymczasem – zdaniem strony skarżącej - w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 ust. 1 art. 137 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Prawidłowa interpretacja powyższego przepisu nakazuje odrzucić mechaniczne stosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po terminie 10 lat od daty wywłaszczenia. Jak wynika z cytowanego przez organ II instancji uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 38/11 z dnia 13 marca 2014 r. "Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji)." Również w orzeczeniu z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11, (LEX nr 1356977) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż punktem wyjścia do rozważań dotyczących art. 137 ust. 1 u.g.n. jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli bowiem został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1. ustawy. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji przepis ten odwołuje się do pojęcia "pomimo", ale w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to wprost z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 137. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - kiedy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Tak więc w świetle powołanych wyżej orzeczeń należy - zdaniem strony skarżącej - stwierdzić, że brak jest uzasadnienia dla formalizmu w badaniu, czy doszło do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, (LEX nr 1149305) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, (LEX nr 1149269), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, (LEX nr 477381) oraz z dnia 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, (LEX nr 563126). Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do ustalonego przez Wojewodę stanu faktycznego strona skarżąca wskazała, że nie ma swojego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym stwierdzenie, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniu nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Strona skarżąca podniosła jak w odwołaniu, że z zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K.-S. jak również opracowanego na potrzeby parcelacji operatu podziału nr [...] wynika, iż celem wywłaszczenia parceli było wyznaczenie działek pod zabudowę jednorodzinną z jednoczesnym zapewnieniem im dojazdu (dostępu) do drogi publicznej. Zwrócono uwagę, iż sposób wykorzystania nieruchomości odpowiadającej obecnie działce nr [...] po dacie wywłaszczenia, jak i chwili obecnej, odpowiada tak rozumianemu celowi. Jak wynika z zeznań R.B. co najmniej od 1995 r. przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jako przejście, przejazd do ul.[...] , ponadto działka została częściowo utwardzona i wysypana żwirem. Strona skarżąca przywołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012r., I OSK 820/11, (LEX nr 1120687), zgodnie z którym zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. W aspekcie powyższego, nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym fakt utwardzenia przedmiotowej działki przez mieszkańców, a nie podmiot wywłaszczający, przesądza o fakcie niezrealizowania celu wywłaszczenia. Strona skarżąca wskazała również, że zgodnie z pismem nr [...] z dnia 11 stycznia 2012 r. działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną w zarządzie jednostki. Natomiast w piśmie nr [...] z dnia 12 grudnia 2014 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, że "przedmiotowy teren stanowi przedłużenie drogi publicznej - ul [...] i w opinii ZIKIT powinien pozostać w zasobach Gminy Miejskiej K. ze względu na interes okolicznych mieszkańców (wnioski o udrożnienie przejazdu pomiędzy ul. [...] a ul. [...] ) oraz z uwagi na umożliwienie prawidłowego sprawowania przez tut. jednostki funkcji zarządu przedmiotową ulicą." Strona skarżąca podniosła, że wyjaśnienia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w sprawie są stanowiskiem zarządcy dróg, a więc organu jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. został powołany, jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent Miasta K. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2008 r. W związku z powyższym jego stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r. oraz z dnia 12 grudnia 2014r. nie jest dokumentem prywatnym, lecz dokumentem urzędowym i jako takiemu przysługuje mu zgodnie z art. 76 K.p.a., domniemanie prawdziwości i domniemanie zgodności z prawdą. Organ I i II instancji nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dokumenty urzędowe korzystają bowiem z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Strona skarżąca podniosła, że wskazana w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 23 lipca 2013 r. data objęcia zarządu przedmiotową działką tj. 1 października 2008 r., na którą powołuje się Wojewoda , odnosi się do wyłącznie do dnia rozpoczęcia działalności przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. i nie może stanowić dowodu, iż jest to data realizacji drogi na przedmiotowej działce. Wynika to jednoznacznie z powołanej wyżej uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2008 r. Strona skarżąca wskazała również, że potwierdzenie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wynika z operatu ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym działka nr [...] oznaczona została użytkiem "dr" (drogi). W świetle rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (ze zm.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków (załącznik nr 6 ust. 3 pkt 7) do użytku gruntowego o nazwie, "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Między innymi do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej. Z powyższych względów nie jest znajduje uzasadnienia przedstawione przez Wojewodę [...] stanowisko, że Gmina Miejska K. nie wskazała dowodu na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. W przypadku, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzieliłby przedstawionych wyżej argumentów, strona skarżąca wskazała na zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Kwestią budzącą wątpliwości strony skarżącej było nadanie na rzecz M.K.-K. prawa własności działki nr [...] o po w. 0,0231 ha oraz na rzecz T.K. działek nr [...] o pow. 0,0234 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha. O ile w przypadku T.K., nadanie tylko pośrednio wiąże się z faktem wywłaszczenia, to w przypadku M.K.-K., fakt nadania prawa własności działki budowlanej miał związek z okolicznością utraty przez nią udziału w działce nr [...] . Z tego powodu przyjąć należało, iż działka nr [...] stanowi nieruchomość zamienną za działkę nr [...] i z uwagi na treść art. 140 ust. 1 u.g.n. uzależnić decyzję o zwrocie od zwrotu nieruchomości zamiennej. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ww. ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Uczestnik postępowania M.K.-K. w pismach z dat wpływu 11 marca 2015 r. i 16 marca 2015 r. także wniosła o oddalenie skargi. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do tych pism, w tym w szczególności z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nr [...] z dnia 1 września 2014 r., na okoliczność aktualnego stanu spornej nieruchomości oraz braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. , którą orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0075 ha (powstałej z podziału działki nr [...] ), poł. w obr. [...] , m. K. , obj. księgą wieczystą nr [...] , w granicach części działki nr [...] obr. [...] , na rzecz M.K.-K. 4/6 części, T.K. w 1/6 części oraz K.K. w 1/6 części oraz o tym, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - u.g.n.. Tak więc zbadanie przesłanek zwrotu przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Rozumienie tego przepisu doprecyzowane zostało w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/1, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zatem zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem w toku prowadzonego postępowania organy dokonały wszystkich wyżej wskazanych ustaleń, w tym również odniosły się do przywołanego Wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a Sąd stwierdza, że ustalenia te są w całości prawidłowe. Należy w tym miejscu wskazać na art. 216 u.g.n., który rozszerza stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze, niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Organy zastosowały więc prawidłowe przepisy prawa materialnego, bowiem w niniejszej sprawie zarządzeniem nr 14 Naczelnika Dzielnicy K.-S. z 3.10.1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. i jego podziału na działki budowlane, podjętym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przejęta została z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. 223 m2 poł. w obr. [...] . Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższego zarządzenia, tj. z dniem 1 marca 1976 r. Według danych zawartych w rejestrze podziału pod budownictwo jednorodzinne os. [...] wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej 12.02.1976 r. pod nr [...] , działka nr [...] o pow. 557 m2 obr [...] , stanowiąca współwłasność M.K.-K. oraz A.K. po ½ części, została włączona do terenu budownictwa z następującym przeznaczeniem: 372 m2 pod budownictwo i 185 m2 pod drogę. Część działki przeznaczona pod drogę weszła w skład nowopowstałej działki nr [...] obr. [...] Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególnie znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został bliżej sprecyzowany, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jako przykład określenia celu wywłaszczenia w sposób zbyt ogólny można wskazać stwierdzenie, iż wywłaszczenie następuje np. na cel budownictwa przemysłowego albo osiedla mieszkaniowego, czy też – jak w tej sprawie - pod drogę. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, przykładowo treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, czy też planu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie strona skarżąca twierdzi, iż cel wywłaszczenia "pod drogę" został zrealizowany, z czym trafnie nie zgadzają się organy. Sąd stoi na stanowisku, że droga obejmuje jezdnię wraz z chodnikami i brak jest podstaw do przyjęcia, że pas zieleni wraz z wąskim (zbudowanym przez mieszkańców) chodnikiem, o różnej szerokości w zależności od odcinka, stanowi drogę w rozumieniu celu wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę definicję drogi zawartą w ustawie o drogach publicznych: "droga – to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" - nie ma podstaw do przyjęcia – w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd – że teren stanowiący działkę nr [...] , usytuowany na końcu ślepego odcinka ul.[...] , stanowiący wąski chodnik i niezagospodarowany obszar porośnięty roślinnością, a częściowo wysypany żwirem, w terenie zabudowy głównie jednorodzinnej, na którym nie są usytuowane żadne urządzenia i obiekty drogowe, ani nie jest w żaden sposób przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego, stanowi drogę w rozumieniu tej definicji. Do analogicznego wniosku prowadzi, zdaniem Sądu, definicja drogi zawarta w ustawie Prawo o ruchu drogowym, która podkreśla funkcjonalny charakter drogi: "droga - wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Przedmiotowy teren nie jest więc drogą co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że organy odrzuciły - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, jakim jest pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 11 stycznia 2012 r. (k. [...] akt adm.), z którego jednoznacznie wynika, że działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę wewnętrzną. Biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony przez organy istniejący w naturze stan tej działki i sposób jej wykorzystywania, a także stwierdzenia tegoż samego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zawarte w piśmie z 1 września 2014 r., (k. [...] akt sądowych) cyt.: "tut. Zarząd nie planuje budowy drogi na "ślepym" odcinku drogi ul. [...] , więc ulica ta nadal pozostanie drogą bez przejazdu", należy kategorycznie stwierdzić, że działka nr [...] w sensie faktycznym nie jest drogą. Przeciwnego wniosku nie da się również wywieść na podstawie (wnioskowanego przez stronę skarżącą jako dowód) pisma nr [...] z dnia 12 grudnia 2014 r. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , w którym ZIKiT poinformował, że "przedmiotowy teren stanowi przedłużenie drogi publicznej - ul [...] i w opinii ZIKiT powinien pozostać w zasobach Gminy Miejskiej K. ze względu na interes okolicznych mieszkańców (wnioski o udrożnienie przejazdu pomiędzy ul. [...] a ul. [...] ) oraz z uwagi na umożliwienie prawidłowego sprawowania przez tut. jednostki funkcji zarządu przedmiotową ulicą." Należy pamiętać, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej wszystkich dopuszczanych na wniosek bądź z urzędu dowodów. Można posłużyć się wszystkimi środkami dowodowymi, które są zgodne z prawem i mogą stać się podstawą do zupełnego wyjaśnienia sprawy. W świetle powyższego nie ma podstaw by podzielić twierdzenie strony skarżącej, że cel wywłaszczenia "pod drogę" został zrealizowany. Bezzasadny jest także zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ II instancji art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.. Kwestią budzącą wątpliwości strony skarżącej było "nadanie" na rzecz M.K.-K. prawa własności działki nr [...] o po w. 0,0231 ha oraz na rzecz T.K. działek nr [...] o pow. 0,0234 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha. Sama strona skarżąca przyznaje, że w przypadku T.K. nadanie tylko pośrednio wiąże się z faktem wywłaszczenia. Twierdzi natomiast, że w przypadku M.K.-K,. fakt "nadania" prawa własności działki budowlanej miał związek z okolicznością utraty przez nią udziału w działce nr [...] . Z tego powodu – zdaniem strony skarżącej - należało przyjąć, iż działka nr [...] stanowi nieruchomość zamienną za działkę nr [...] i z uwagi na treść art. 140 ust. 1 u.g.n. uzależnić decyzję o zwrocie od zwrotu nieruchomości zamiennej. Z tą argumentacją nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja (k. [...] akt adm.) z dnia 1 czerwca 1977 r. Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami Śródmieście – na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - stwierdza, że opisana nią nieruchomość jest własnością M.K.-K, , która wystąpiła z wnioskiem o zachowanie prawa własności tej nieruchomości. Wynika z tego, że na jej rzecz żadna nieruchomość nie została nadana, a jedynie został utrzymany dotychczasowy stan jej własności. Trudno wiec podzielić pogląd strony skarżącej, jakoby ten fakt miał związek z okolicznością utraty przez M.K.-K. udziału w działce nr [...] . Brak zatem jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż działka nr [...] stanowi nieruchomość zamienną za działkę nr[...] . Natomiast decyzja (k. [...] akt adm.) z dnia 1 czerwca 1977 r. Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami Śródmieście – na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – nadaje prawo własności opisanej nią nieruchomości na rzecz T.K., w wyniku zrzeczenia się prawa własności przez M.K.-K. na rzecz T.K. (część po matce), co także nie oznacza nadania T.K. nieruchomości zamiennej. Mając na uwadze wszystko powyższe należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..