II SA/Kr 1586/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E. P., A. R. i R. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., znak WS-VI.7534.3.151.2019.KP w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Starosta Krakowski, decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. nr GN.III.WA.72211-166/06, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3a i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a., orzekł o: – zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i L. Ł. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. 0,0385 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2225 ha z obrębu [...] jedn. ewid. P. , m. K. - w granicach wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...] b. gm. kat. P. – zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków odpowiednio: [...] zł, [...] zł i [...] zł, tj. łącznie kwoty [...]zł - odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji ustalił, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia 3 maja 1976 r. (nr DZGT II 630/30/75/76) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - stanowiącą własność Z. P. działkę nr [...] o pow. 0,0678 ha (powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,1426 ha) - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego P. S. przy ul. [...] W dniu 5 czerwca 2006 r. B. B. i L. B. (córki Z. P.) wystąpiły z wnioskiem o zwrot działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości. Spadek zaś po w/w wnioskodawczyniach (zmarłych w toku postępowania) nabyli: R. U. (spadkobierca po B. B.) i E. P. oraz L. Ł. (spadkobierczynie L. B.). Starosta stanowiącą własność Gminy K. działkę nr [...] uznał za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji ustalił, że nie zrealizowano planowanego – w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego – ciągu pieszego. Część działki nr [...] oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. S. i stanowi zieleń przydomową (w tym zakresie zawarta jest umowa dzierżawy ze Z. U.), a pozostała część działki nr [...] jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina K.. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.151.2019.KP, wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o: – zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i A. L. R. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. 0,0069 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0225 ha, – zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. odpowiednio: [...] zł, [...] zł i [...] zł, tj. łącznie kwoty [...]zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, – odmowie zwrotu na rzecz: R. U., E. P. i A. L. R. części działki nr [...] o pow. 0,2156 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,225 ha w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). Ponadto podkreślił, że pozyskał pismo z Zarządu Zieleni Miejskiej w K. z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie pielęgnacji zieleni dokonywanej na działce nr [...] o treści: "Od listopada 2021 r. skarpa o pow. 0,15 ha została włączona do stałego utrzymania w II standardzie, wcześniej była jedynie w utrzymaniu interwencyjnym - okresowo, w miarę potrzeb zlecano jej koszenie. W obrębie nieruchomości posadzono w 2018 r. 3 drzewa. W części działki w pobliżu budynku oznaczonego numerem adresowym [...] w lipcu br. zlecana była pielęgnacja drzew". Operatem, wykonanym na zlecenie Wojewody, dokonano podziału działki nr [...] o pow. 0,2225 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0069 ha (która odpowiadała części działki nr [...] dzierżawionej przez Z. U. od Gminy K.) i nr [...] o pow. 0,02156 ha (w granicach której znajdowała się część wywłaszczonej działki nr [...]). Zatem poprzednio wydzielona działka nr [...] odpowiadała części aktualnie wydzielonej działki nr [...] oraz działce nr [...]. Ostatecznie bowiem Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji co do zbędności na cel wywłaszczenia części działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]). Jako że była ona zajęta na przydomowy ogródek dzierżawcy - Z. U., (syna R. U.), tym samym nie mogła być zagospodarowana na ogólnodostępną zieleń osiedlową. Tym niemniej, w zakresie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska Starosty. Stwierdził bowiem, że ogólnodostępna część wywłaszczonej działki nr [...] (aktualnie część działki nr [...] - wcześniej [...] i część działki nr [...] - tj. część projektowanej działki nr [...]) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, ustalony na podstawie planu realizacyjnego z dnia 11 maja 1973 r. jako część budynku nr [...] (aktualnie nr [...]), zieleń osiedlową i ciąg pieszy. Ciąg pieszy miał wprawdzie pierwotnie znajdować się na działce nr [...] bliżej granicy z działką nr [...], a w rzeczywistości powstał bliżej bloku nr [...] - na działce nr [...] (która w tej części odpowiada tej części działki nr [...], o której zwrot nie wnieśli wnioskodawcy), w istocie rzeczy ciąg pieszy na wywłaszczonej działce powstał, choć nie na tej jej części, o której zwrot wniosły wnioskodawczynie. Taka zmiana położenia ciągu pieszego nie oznaczała jednak, jak twierdził Wojewoda, że zwrotowi mogła podlegać część działki, na której pierwotnie projektowano ciąg pieszy, gdyż zrealizowano na niej również projektowaną na tym terenie zieleń. Jak wyjaśnił w tym miejscu organ odwoławczy, w przypadku realizacji tak dużych inwestycji, jak osiedla mieszkaniowe, na poszczególnych etapach ich realizacji mogło dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu osiedla. Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości planowanej na ogólnodostępny teren zielony z alejkami, na której lokalizacja alejek nie była identyczna jak w projekcie, nie oznaczała zatem zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Ponadto, przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należało uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze - chodniki. Ocena zaś, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, odnosić się winna do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie tylko do jej części. W związku z tym – jak zauważył Wojewoda - zrealizowanie zieleni w postaci szpaleru drzew położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (poniżej wzmiankowanego ciągu pieszego i wzdłuż ogrodzenia działek położonych na zachód od działki nr [...] - tj. na zachód od ogólnodostępnej części działki nr [...]) a które było widoczne już na zdjęciach lotniczych z lat: 1993, 1998, 2003 i 2004 dowodziło zrealizowania na tym terenie celu wywłaszczenia. W tym miejscu Wojewoda bowiem wyjaśnił, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. (sprzed wywłaszczenia) wynikało, iż na wywłaszczonej nieruchomościach rosły drzewa, ale już zdjęcie z 1982 r. pokazywało, że teren części działki nr [...] (poprzednio nr [...]) pokryty był tylko "ubitą" ziemią oraz trawą. Ze zdjęć lotniczych z lat 1993, 1998, 2003 i 2004 wynikało natomiast, że ów szpaler drzew został zrealizowany w ramach celowej działalności, a nie samoczynnie. Na powyższe wskazywało bowiem także rozmieszczenie tych drzew. Poza tym fakt realizacji zieleni przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzały – zdaniem organu - takie dokumenty jak: aneks nr [...] do umowy nr [...] z dnia 20 grudnia 1976 r. (tom I, karta akt nr [...]), z którego wynikało, że do realizacji zieleni nie był zobowiązany inwestor zastępczy (informacja dotycząca zrealizowanych "własnymi siłami robót zieleni" przez spółdzielnię - tom I, karta akt nr [...]) oraz informacja z ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]) znajdowała się we władaniu spółdzielni (tom I, karty akt nr 18 i 19). Dopiero w 2017 r. – jak wynikało to ze zdjęcia Geoportalu – powyższy szpaler drzew został usunięty. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, gdyż – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. - do dnia 22 września 2004 r. na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Nieistotne też było, czy zieleń ta była (i nadal jest) pielęgnowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej. Skoro bowiem została ona wcześniej zrealizowana i stanowiła ogólnodostępny teren zielony, funkcjonalnie powiązany z planowanym i zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym, to dla rozstrzygnięcia nie było istotne, czy teren ten był zaniedbany i niepielęgnowany. Nie miał znaczenia też fakt nieobjęcia działki nr [...] umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków z dnia 21 listopada 2012 r. Umowa ta – jak nadmienił organ - dotyczyła bowiem działek: nr [...], nr [...], nr [...] (której w części odpowiadała część wywłaszczonej działki nr [...]) i nr [...], to jest tych działek, na których zostały posadowione budynki mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wybudowane przy ulicy [...] oraz budynek hydroforni, a które wraz z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] utworzyły działkę nr [...]. Z tej ostatniej działki wydzielono zaś m.in. działkę nr [...], której w części odpowiadała część wywłaszczonej działki nr [...], na której posadowiony został budynek nr 28. Zdaniem Wojewody, późniejsza zmiana stanu prawnego części terenu, na którym zrealizowano osiedle mieszkaniowe, nie świadczyła jednak o tym, że działka nr [...], na której zrealizowano do dnia 22 września 2004 r. projektowaną drogę wewnętrzną - ciąg pieszy oraz zieleń, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza że działka ta znajdowała się we władaniu spółdzielni mieszkaniowej. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. E. P., A. R. i R. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym zwrotu całości wnioskowanej przedmiotowej nieruchomości, mimo że decyzja zwrotowa powinna obejmować całość nieruchomości, w tym także działkę nr [...]; 2) art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie (niewłaściwą ocenę) dowodu z licznych fotografii terenu, które zostały przekazane organowi przed wydaniem decyzji i które obrazowały stan przedmiotowej nieruchomości; 3) art. 15 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie de facto nowej decyzji bez możliwości zaskarżenia jej w administracyjnym toku postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom Gminy K. i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, na terenie części działki brak jest terenów zielonych, których istnienie miałoby jakikolwiek związek z realizacją celu wywłaszczenia. To, że część działki porośnięta jest drzewami oraz krzakami wynika tylko z tego, że wobec braku zainteresowania nieruchomością ze strony podmiotów, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, natura w tym miejscu przez kolejne lata realizowała swoje prawa. Zieleń w postaci drzew znajdowała się na działce jeszcze przed wywłaszczeniem, a następnie drzewa zostały wycięte (nie wiadomo przez kogo), co stanowiłoby raczej działanie sprzeczne z wolą istnienia w tym miejscu zieleni. Okoliczność, że część działki pozostaje porośnięta zielenią, nie wynika w żaden sposób z rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, nie jest wynikiem jakichkolwiek zamierzonych, zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia - brak na tę okoliczność rzeczywistych dowodów. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, jest ważne to, czy zieleń była lub jest pielęgnowana, gdyż przesądza to o tym, czy powstała ona w sposób zamierzony, czy też powstała w sposób niezamierzony i niekontrolowany bez związku z jakimikolwiek celami rekreacyjnymi czy wypoczynkowymi. Z odpowiedzi Zarządu Zieleni Miejskiej w K. wynika, że część działki nr [...] dopiero od listopada 2021 r. została włączona do stałego utrzymania. Nie jest przy tym prawdą, iż wcześniej nieruchomość była okresowo i doraźnie koszona przez pracowników Zarządu Zieleni Miejskiej w K.. Zainteresowanie właściciela tym terenem pojawiło się zatem dopiero wtedy, kiedy rozpoczęło się postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Nieużytki, wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń, luźno rosnące drzewa i krzewy bez infrastruktury towarzyszącej to nie zieleń osiedlowa czy miejska, lecz obraz porzuconego terenu. Nie ma dowodów na to, że szpaler drzew nie powstał samoczynnie, lecz zrealizowano go w ramach celowej działalności. Nie jest też prawdą, że na działce powstał ciąg pieszy, tyle że w innym miejscu niż planowane. Organ odwoławczy przyznaje, że rzekomy ciąg pieszy i tak powstał nie na tej części działki, która objęta jest wnioskiem o zwrot oraz że powstał on w innym kształcie. W istocie jest to wydeptana przez okolicznych mieszkańców ścieżka (tzw. droga na skróty), a w miejscu tym nie ma jakichkolwiek płyt chodnikowych, ławek, koszy na śmieci czy innych zamierzonych efektów działalności właściciela. Na stronie jedenastej decyzji organu odwoławczego wskazano na inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla (budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze), jednakże w obrębie działki takich urządzeń nie ma i w przeszłości na przestrzeni wielu lat nie było. W oparciu o te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji przez orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących całości wnioskowanej nieruchomości obejmującej oprócz działki nr [...] także całość działki nr [...] - zgodnie z decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2019 roku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 673/23 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, przychylając się do oceny Starosty Krakowskiego, który ocenił, że cała żądana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Następnie, wyrokiem NSA z dnia 7 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 67/24 uchylono powyższe orzeczenie Sądu I instancji. W uzasadnieniu Sąd odwoławczy zauważył, że ustalenie granic dawnej działki wywłaszczonej jest w przedmiotowej sprawie rzeczą niezmiernie trudną, co jest wynikiem licznych podziałów oraz łączenia z innymi działkami. W tej sytuacji powzięto wątpliwość co do prawidłowości jednoznacznego stwierdzenia poczynionego przez Sąd I instancji, że "na zdjęciu z 1998 r. szpaler drzew skończył się na granicy działki nr [...]", zwłaszcza, że pogląd ten nie został szerzej wyjaśniony. Ponadto, przyjmując, że grunt był w całości zbędny na cel wywłaszczenia Sąd Wojewódzki nie odniósł się do takich dowodów jak: pismo Zarządu Zieleni Miejskiej w K. z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie pielęgnacji zieleni dokonywanej na działce nr [...] a z którego wynikało, że od listopada 2021 r. skarpa o pow. 0,15 ha została włączona do stałego utrzymania, do aneksu nr [...] do umowy nr [...] z dnia 20 grudnia 1976 r., z którego wynikało, że do realizacji spornej zieleni nie był zobowiązany inwestor zastępczy bo spółdzielnia realizowała to "własnymi siłami" oraz do informacji z ewidencji gruntów i budynków, iż działka nr [...] znajdowała się we władaniu spółdzielni. Następnie, analizując kwestię zbędności na cel wywłaszczenia Sąd odwoławczy wskazał, że celem wywłaszczenia była generalnie budowa osiedla mieszkaniowego, zaś zagospodarowanie przestrzenne przedmiotowej nieruchomości, przewidziane w planie realizacyjnym obejmowało tylko tereny zieleni i utworzenie ciągu pieszego. Fakt, że ciąg pieszy powstał w innym miejscu nie niweczy zdaniem NSA realizacji celu wywłaszczenia. Realizacja bowiem budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje bowiem nie tylko zabudowę, lecz także całej infrastruktury, tj. ciągi pieszo-jezdne, parkingi, budynki usługowe, szkoły, boiska sportowe oraz tereny zielone. Dopuszczalna jest przy tym modyfikacja usytuowania poszczególnych elementów. W związku z tym Sąd odwoławczy wskazał, że należy ocenić, czy sporny grunt został po wywłaszczeniu zagospodarowany pod zieleń osiedlową. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, czy tego rodzaju zieleń nadal na tym gruncie się znajduje oraz czy jest ona zaniedbana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej części lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.09.2014 r., II SA/Kr 923/14, LEX nr 1513410, i wyrok NSA z 24.06.2014 r., I OSK 2876/12, LEX nr 1493700). Tak samo orzekł NSA w wyroku z 18.11.2016 r., I OSK 49/15, LEX nr 2177226, w którym stwierdzono także, że nie sposób wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (zob. też wyrok NSA z 9.10.2019 r., I OSK 175/18, LEX nr 2757240). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze z dnia 3 maja 1976 r. (nr DZGT II 630/30/75/76) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - stanowiącą własność Z. P. działkę nr [...] o pow. 0,0678 ha (powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,1426 ha) - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. [...] Nie jest kwestionowany również fakt, że z wnioskiem o zwrot wystąpili następcy prawni osoby, której na podstawie w/w odjęto prawo własności. Sporne pozostaje natomiast, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W pierwszej kolejności jednak, mając na uwadze treść wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie tut. Sąd wykonując zalecenia zawarte w tym wyroku zważył, co następuje. Zauważyć należy, że zgromadzony materiał dowodowy zarówno przez organ I instancji, jak i uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego jest obszerny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Składają się na niego: decyzja wywłaszczeniową z 3 maja 1976 r. (k. 5 a.a. organu I instancji, tom I), skorygowany plan realizacyjny z 6 lipca 1976 r., w części dotyczącej przejścia pieszego pomiędzy budynkami nr [...] przy ul. P. w K., decyzję Zarządu Rozbudowy K. z dnia 6 lipca 1976 r. z załącznikiem graficznym (k. 208, a.a. organu I instancji, tom II), kompilacja mapy katastralnej z mapą ewidencyjną (k. 107, a.a I instancji, tom I), kompilacja mapy katastralnej z mapą sytuacyjno-wysokościową (k. 104 a.a. I instancji, tom I), mapa z projektem podziału nieruchomości dz. [...] (k. 33 a.a. organu I instancji, tom I), decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości dz. [...] (k. 32 a.a. organu I instancji, tom I), protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości dla działki [...] (k. 455-456 a.a. organu I instancji, tom II), plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia 11 maja 1973 r. (k. 387 a.a. organu I instancji, tom II), aktualna mapa zasadniczą określającą obecny stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot, zdjęcia lotnicze obszaru objętego wnioskiem o zwrot (k. 138-143 a.a. organu I instancji), protokoły z rozprawy administracyjnej połączone z oględzinami z 2018 r. (k. 511 i 451 a.a. organu I instancji, tom II), ortofotomapy obszaru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z 2004, 2011, 2013, 2015, 2017 i 2018 r. Z zalegających w aktach administracyjnych planów realizacyjnych osiedla z 11 maja 1973 r. mieszkaniowego P. S. wraz z tzw. nakładkami ze starymi i nowymi numerami działek wynika, że działka o znaczona nr [...] znajdowała się w granicach tego osiedla, dokładniej rzecz biorąc na jego obrzeżach i było tam zaplanowane urządzenie zieleni ogólnodostępnej z ciągiem pieszym do bloku nr [...]. Wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] zgodnie z operatem modernizacji ewidencji gruntów [...] weszła w skład działki [...] (k. 17 a.a. organu I instancji, tom I). Nieruchomość złożona z działek [...] (podzieliła się na działki [...], [...], [...] i [...], k. 30-32 a.a. organu I instancji, tom I) oraz 1304 (podzieliła się na [...] i [...], k. 30-32 a.a. organu I instancji, tom I). Działka [...] podzieliła się na działki [...] o pow. 0, 0054 ha (zwrócona na mocy ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 5 września 2008 r. znak GN.III.St.72211-172/06 następcom prawnym, k 113 a.a. organu I instancji, tom I) oraz działkę [...] o pow. 0, 2225 ha. Ta z kolei odpowiada aktualnie części działki nr [...] (o pow. 0, 02156 ha) i całej działce [...] (o pow. 0, 0069 ha), na której znajduje się przydomowy ogródek domu nr [...] przy ul. S. Organ odwoławczy pozyskał mapę z projektem podziału działki [...] obr[...] wraz z wykazem zmian sporządzonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. przez geodetę uprawnionego inż. K. P., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 sierpnia 2022 r. dotyczącą podziału działki [...] na działki [...] o pow. 0, 0069 ha (znajdującą się w granicach przydomowego ogródka domu nr [...] przy ul. S. która odpowiada części działki nr [...] wydzierżawionej od Gminy K. przez Z. U.) oraz [...] o pow. 0, 02156 ha, w granicach której znajduje się część wywłaszczonej działki, stanowiąca ogólnodostępny teren (za kartą nr [...], a.a. organu I instancji, tom II). Ustalono, że działka [...], (powstała z działki [...]) aktualnie stanowi przydomowy ogródek przy ul. S. odpowiada części działki nr [...] wydzierżawionej od Gminy K. przez Z. U.. Organy ustaliły, że ta cześć działki [...] znajdowała się przez cały czas w zagrodzonej części ogrodu domu przy ul. [...], a zatem nie mogła być zagospodarowana na zieleń ogólnodostępną. Wskazują na to nie tylko zdjęcia lotnicze (m.in. z lat 1982, 1998, 2003), ale także mapa z projektem podziału działki nr [...] (tom II, k. 454 a.a. organu I instancji), załącznik graficzny do umowy dzierżawy (tom II, k. 433, a.a. organu I instancji), mapa z platformy internetowej geoportal (tom II, k. 424 a.a. organu I instancji), mapa z 2007 r. (tom II, k. 214, a.a. organu I instancji) oraz kompilacja mapy katastralnej z mapą sytuacyjno-wysokościową (tom I, k. 106, a.a. organu I instancji). Dodatkowo organ odwoławczy pozyskał do akt sprawy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 5 września 2008 r. znak GN.IIISt.72211-172/06 o zwrocie sąsiedniej działki [...] o pow. 0, 0056 ha powstałej z działki [...] (ta ostatnia podzieliła się na działki [...] i [...]), która nie została zagospodarowana na część osiedla i stanowiła teren zagospodarowany na ogród przydomowy, na którym zlokalizowana jest część budynku gospodarczego wybudowanego i sfinansowanego przez wnioskodawców w latach 90-tych. Z powyższych względów organy zasadnie uznały, że na tej części działki d. [...] (aktualnie [...]) cel nie został zrealizowany, została ona bowiem wykorzystana na urządzenie ogródka przydomowego, a co za tym idzie nie zrealizowaną na niej ogólnodostępnej zieleni. Inaczej rzecz się ma z działką [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P. o pow. 0, 2156 ha. Stanowiła ona i stanowi nadal ogólnodostępną część pokrytą zielenią, na obrzeżach osiedla, zgodnie z przeznaczeniem pierwotnej działki [...]. Taki charakter tej części działki [...] (obecnie działki [...]) wynika z dokumentacji fotograficznej (zdjęcia lotnicze z 1993, 1998, 2003 i 2004), jak również z okoliczność, że działka [...], z której powstałą działka [...] znajdowała się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (tom I, k. 18 i 19 a.a. organu I instancji), która to z kolei Spółdzielnia miała własnym sumptem realizować roboty zieleni (tom I, k. 51 a.a. organu I instancji). W "Ogólnym planie zagospodarowania terenu" (k. 201, a.a. organu I instancji, tom II) w pkt IV. 4 w zakresie zieleni nie wskazano konkretnych form zagospodarowania, przewidziano wręcz wykorzystanie istniejącego starodrzewia, akcentując złe utrzymanie dotychczasowej zieleni. Należy podkreślić, że celem wywłaszczenia przedmiotowego gruntu była generalnie budowa osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. [...]. Planowane zagospodarowanie tego gruntu, przewidziane w planie realizacyjnym, stanowiło zaś jedynie elementy tego osiedla. W tym natomiast przypadku zagospodarowanie to obejmowało tylko tereny zieleni i utworzenie ciągu pieszego. W sprawie nie było zaś sporne, że taki ciąg pieszy powstał, choć w innym miejscu. Okoliczność ta, w ocenie składu orzekającego, nie mogła jednak – sama z siebie - przesądzać o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat jednolicie podnosi się, że celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie można rozumieć wyłącznie jako wywłaszczenie pod zabudowę. Realizacja bowiem tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację całej infrastruktury np. ciągów pieszo-jezdnych, parkingów, budynków usługowych, szkół, boisk sportowych a także terenów zielonych, które tworzą infrastrukturę osiedla służącą jego mieszkańcom. Dopuszczalna jest przy tym także modyfikacja dotycząca usytuowania poszczególnych w/w elementów składających się na osiedle mieszkaniowe (tak np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3237/14, wyrok z dnia 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1116/19 oraz wydany w niniejszej sprawie wyrok z dnia 7 listopada 2025 r. sygn. I OSK 67/24). Pozostawienie na obrzeżach osiedla terenów zielonych, które zgodnie z celem wywłaszczenia w taki właśnie sposób miały być wykorzystane w ocenie Sądu wskazuje, iż nigdy nie stały się nie zbędne na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W skardze wskazano, że na działce objętej odmową zwrotu była zieleń także przed wywłaszczeniem, Zarząd Zieleni Miejskiej w K. zajmował się działką [...] dopiero od listopada 2021 r., wcześniej nikt się tym terenem nie interesował, zainteresowanie właściciela działką dopiero od momentu wszczęcia postępowania o zwrot. Pozostawienie nieruchomości bez konkretnego, celowego zagospodarowania nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia; fakt, że znajduje się ona na obszarze osiedla nie czyni jej zielenią osiedlową. Nawiązując do w/w zarzutów skargi wskazać należy, że mając na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące realizacji celu w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, argumenty te jawią się jako bezzasadne. Skarżący przyznają wręcz, że ten teren nieurządzonej zieleni jest częścią osiedla. NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie wskazał, iż okoliczność, czy zieleń jest zadbana czy też nie, nie ma istotnego znaczenia dla oceny, czy wywłaszczona część nieruchomości została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. W tym miejscu zaakcentować należy, że obecna działka [...] odpowiadająca części wywłaszczonej działki [...] miała stanowić obrzeża zielone osiedla i taki swój charakter zachowała, mimo zmiany przebiegu alejek. Dlatego też w ocenie Sądu stan zagospodarowania działki [...] uwidoczniony na zdjęciach, których pominięcie zarzucono organom administracji, nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Zdjęcia te pokazują bowiem, że teren obecnej działki [...] jest ogólnodostępny i porośnięty zielenią nieurządzoną. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony. Zaakcentować należy, że organ II instancji orzekał w przedmiocie odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2019 r. po tym, jak WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 296/21 uchylił kasatoryjna decyzję Wojewody nakazującą organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, nakazując organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Zatem powyższa decyzja Wojewody nie zapadła w identycznym stanie faktycznym i prawnym, jak decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2019 r., co wyklucza skuteczne podniesienie tego zarzutu. Jako, że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.