I OSK 175/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 687/17 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 687/17 oddalił skargę L. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n."), art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2 była gm. katastralna [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z parceli l. kat. [...], stanowiąca parcelę l. kat. [...], została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno-Administracyjny z [...] marca 1956 r., na cel "dalszej rozbudowy Akademii [...] w [...]" w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych. Jako wywłaszczonego właściciela wskazano A. M. (jednym z jego spadkobierców jest skarżący). Organ ustalił, że parcela l. kat. [...] została podzielona na podstawie planu podziału nr [...] na parcele l. kat. [...] o pow. [...] m2 i l. kat. [...] o pow. [...] m2. Wedle ww. mapy parcela l. kat. [...] weszła w całości w działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], z tym zastrzeżeniem, że parcela l. kat. [...] została w wymienionym opracowaniu wrysowana ok. 2 m bardziej na północ niż się istotnie znajduje. Przyjmując takie stanowisko organ oparł się na mapie podziałowej z operatu nr [...], gdzie jego zdaniem wyraźnie widoczne jest stykanie się południowo-zachodniego naroża parceli l. kat. [...] z uwidocznionym w tym dokumencie budynkiem domu studenckiego. Organ zwrócił także uwagę na różnicę w kształcie ww. parceli – mniej wydłużony w kierunku północnym niż zostało to przyjęte przez M. P.. Podał, że z uwagi na wyrażone przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] lipca 2013 r. wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przebiegu dawnej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], zlecono w toku ponownego postępowania opracowanie nowej mapy porównania przebiegu tejże parceli z aktualną mapą ewidencji gruntów. Opracowanie wykonane przez geodetę K. S. potwierdziło, iż naroże parceli istotnie nachodzi na fragment budynku domu studenckiego, a zatem jest zbieżne z przyjętym przez organ w toku pierwotnie prowadzonej sprawy. Planem podziału nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Organ wskazał, że z porównania mapy archiwalnej z aktualną mapą ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotem postępowania jest część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Działka nr [...] jest ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...]. W dziale II jako właściciel figuruje Skarb Państwa; nieruchomość oddana jest w użytkowanie wieczyste Akademii [...] w [...] na podstawie wniosku z [...] czerwca 1999 r., wpisu tego prawa dokonano [...] maja 2000 r. Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawowymi przesłankami do zwrotu nieruchomości są po pierwsze wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części) tj. nieruchomości w stosunku, do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.; po trzecie zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ ustalił, że pierwsza i druga przesłanka zostały spełnione. Treść orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno-Administracyjny z [...] marca 1956 r., wskazuje, iż celem wywłaszczenia była "dalsza rozbudowa Akademii [...] w [...]" w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych. W toku postępowania zgromadzono dowody, obrazujące w jaki sposób była zagospodarowana parcela l. kat. [...] w okresie 10 lat od momentu wywłaszczenia. Podczas rozprawy w terenie przeprowadzonej 16 czerwca 2011 r. stwierdzono, iż objęty wnioskiem fragment działki nr [...] znajduje się za budynkiem Domu Studenckiego "[...]" Akademii [...] (ul. [...]), między blokami nr [...] i [...]. Teren ten stanowi: fragment parkingu i chodnika z kostki brukowej, drogi asfaltowej o szerokości ok. 6m oraz trawnika, a ponadto znajduje się tam również mały budynek gospodarczy oraz część drugiego budynku. W dniu rozprawy fragment działki objętej wnioskiem zajęty był pod zaplecze budowy. W związku z treścią zeznań J. W. organ wystąpił do Służby Więziennej o materiały dotyczące okresu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez tę formację. Z Aresztu Śledczego w [...] pozyskano do akt sprawy: protokół przekazania lokali z [...] lipca 1983 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1990 r. Z treści tych dokumentów wynika, iż pas terenu biegnący od ul. [...] był wykorzystywany przez Służbę Więzienną do [...] września 1983 r., kiedy to został przekazany Akademii [...]. Jak ustalono na podstawie treści pierwszego z wymienionych dokumentów i (również pozyskanego z akt Służby Więziennej) szkicu obrazującego teren wykorzystywany na cele więziennictwa, wspomniane przy omówieniu oględzin terenu oraz zeznań J. W. dwa budynki: wartownia i magazyn, również zostały przekazane [...] września 1983 r. W treści protokołu i na szkicu budynki te oznaczone zostały numerami [...] (magazyn materiałów budowlanych) i [...] (portiernia). Treść protokołu z [...] grudnia 1990 r. w § 3 również potwierdza, iż objęte nim obiekty zostały faktycznie wydane we władanie Akademii [...] w [...] [...] września 1983 r. Organ uznał, że zarówno południowa część parceli l. kat. [...], zajęta pod drogę wewnętrzną Akademii [...], jak i pozostała część ww. parceli, użytkowana do [...] września 1983 r. przez Służbę Więzienną, zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, nie mogą zatem zostać uznane za zbędne i ich zwrot spadkobiercy poprzedniego właściciela nie przysługuje. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie uznał za cel wywłaszczenia inwestycję wskazaną w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a mianowicie dalszą rozbudowę Akademii [...] w [...]. Podał, że 16 czerwca 2011 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż objęty wnioskiem fragment działki nr [...] znajduje się za budynkiem Domu Studenckiego "[...] " Akademii [...] (ul. [...]), między blokiem nr [...] i [...]. Teren ten stanowi: fragment parkingu i chodnika z kostki brukowej, drogi asfaltowej o szerokości ok. 6 m oraz trawnika, a ponadto, znajduje się tam również mały budynek gospodarczy oraz część drugiego budynku. W dniu rozprawy fragment działki objętej wnioskiem zajęty był pod zaplecze budowy. Z kolei odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących faktu, iż celu wywłaszczenia nie zrealizowano pomimo upływu terminów 7 i 10 lat od daty wywłaszczenia organ stwierdził, że terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nastąpiła około 1993 r., tj. jeszcze przed wejściem w życie ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanawiających powyższe terminy, co nastąpiło 1 stycznia 1998 r. Skarżący na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację użytą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku. Wywłaszczenie dokonane zatem było w innym porządku prawnym niż aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Sąd wskazał, że art. 216 ust 2 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, m.in. na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji celu wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że nie sposób przyjąć, aby ocena zbędności nieruchomości mogła odbywać się przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa. Sąd wskazał, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana, jak i nie dotyczyły kilku nieruchomości, to ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel rozbudowy AGH oznacza, że celem wywłaszczenia było zainwestowanie przez uczelnie tego terenu, przy czym rodzaj zainwestowania mógł być różny. Mogła być to budowa budynków uczelnianych, ale też urządzenie infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. drogi, chodniki, parkingi czy trawniki. Stwierdzenie, że do takiego zainwestowania doszło pozwala na uznanie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, ponieważ w dacie wywłaszczenia takie wymogi (uszczegółowienia rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce) nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, gdyż w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia faktycznie nie poczyniono. Ustalanie zaś w jaki sposób uszczegółowiono kwestię zainwestowania na danym obszarze w okresie późniejszym np. w planie realizacyjnym wydaje się być czynnością zbędną, gdyż dotyczy zdarzeń następczych po wywłaszczeniu, zaś samo pojęcie "cel wywłaszczenia" odnosić należy do czasu poprzedzającego dokonanie tego aktu (zamiar organu wywłaszczającego) oraz czasu kiedy czynność ta (wywłaszczenie) była dokonana. Sąd podkreślił, iż cel wywłaszczenia nie mógł być określany po dokonaniu tej czynności - musiał być formułowany (ustalany) przed jej dokonaniem i oznajmiony także w zakresie jego konkretyzacji w dacie w jakiej wywłaszczenia dokonywano i w stosunku do osób które wywłaszczano. Późniejsze zdarzenia nie mogą celu wywłaszczenia określać. Jednocześnie Sąd podniósł, że termin w jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, w kontekście oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia jest prawnie obojętnym. Istotnym jest, że fakt ten został dokonany. Od przejęcia nieruchomości od służby więziennej w 1983 r. jest ona we władaniu Akademii [...] i stanowi część infrastruktury towarzyszącej zabudowie uniwersyteckiej. Cel na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona został więc zrealizowany. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji i publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji; art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a., przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy jego ustalaniu przez: - brak precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż jak sam organ przyznał, nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniach wywłaszczeniowych; - niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości; - utrzymanie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w mocy przez Wojewodę [...] pomimo zaniechania przez Prezydenta Miasta [...], podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, pomimo wyraźnych zaleceń Wojewody [...] dotyczących, m.in. braku przesłuchania innych świadków niż włącznie pracowników AGH na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, braku precyzyjnego ustalenia obszaru na którym miało dojść do realizacji celu wywłaszczenia, braku pozyskania dokumentów dotyczących zagospodarowania nieruchomości; - bezpodstawne przyjęcie, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy w toku postępowania pomimo zaleceń Wojewody [...], Prezydent Miasta [...] nie uzyskał żadnych szczegółowych danych i informacji w tym zakresie, a Wojewoda [...] w ponownej decyzji oparł się jedynie na zakwestionowanym wcześniejszą decyzją stanie faktycznym i niekompletnych ustaleniach Prezydenta Miasta [...]; - nieustalenie przez zarówno przez Wojewodę [...] jak i Prezydenta Miasta [...], kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany i czy miało to miejsce przed 2004 r., a wyłącznie ogólnikowe stwierdzenie, iż zagospodarowanie działki [...] nastąpiło w latach 70-tych; - zaniechanie ustalenia czy (jeżeliby cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła całą nieruchomość; - nieprzeprowadzenie przez Wojewodę [...] uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia mimo, iż organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w Kodeksie postępowania administracyjnego), jak również mimo wniosku skarżącego i zarzutów odwołania; - sformułowanie uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim traktuje ona o istnieniu użytkowania wieczystego na nieruchomości jako przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości w sposób niezrozumiały, lakoniczny, nie wyjaśniający przyczyn zajęcia takiego stanowiska przez organ drugiej instancji, a przede wszystkim w sposób uniemożliwiający skontrolowanie toku rozumowania organu, jak i wybór oraz metodę interpretacji przepisów leżących u podstaw przyjętego przez ten organ stanowiska; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd do uwzględnia skargi i uchylenia decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji także uchylenia poprzedzającej ją decyzji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przez nienależycie wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, co skutkowało ponadto naruszeniem przepisów postępowania, przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny dowodów z przekroczeniem zasad ich racjonalnej oceny, w oparciu jedynie o przypuszczenia, oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz przepisach prawnych. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotni wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.); 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym: - nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia, że wskazana regulacja nie zawiera klauzuli zabezpieczającej prawa osób trzecich, w konsekwencji czego doszło do ustalenia, że uczelnia nabyła prawo użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy prawo to nie mogło zostać skutecznie nabyte z uwagi na zaktualizowanie się prawa do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi przed dniem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym; - nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. dotyczącego jego niewłaściwego zastosowania, które de facto nastąpiło mimo odmiennego stanowiska organów w tym przedmiocie i doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nie zostały zrealizowane negatywne przesłanki wskazane w tym przepisie, a uzasadniające wydanie takiego rozstrzygnięcia; II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 u i ust. 2 u.g.n. polegające na: - bezzasadnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany, a jeśli doszło do realizacji celu wywłaszczenia — po ustaleniu czy miało to miejsce na całości nieruchomości czy wyłącznie na jej części; - ich niezastosowaniu, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce ewidencyjnej nr [...], pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n., a to z uwagi na rażąco błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej przywołano obie podstawy kasacyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego istota zmierza do wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie, gdyż nie zawiera odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze tj. zarzutu naruszenia art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 229 u.g.n. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania można uznać za usprawiedliwioną wyłącznie wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA z: 29 października 2015 r., II OSK 443/14, 9 marca 2016 r., II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia). W rozpoznawanej sprawie kontrola instancyjna była możliwa, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny. Skarżący wystąpił o zwrot nieruchomości, zaś organ z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji odmówił uwzględnienia jego żądania. Rolą Sądu pierwszej instancji była ocena, czy dokonana odmowa nie naruszała prawa. Sąd dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji i wyjaśnił podstawę swojego rozstrzygnięcia. W istocie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów skargi, ale jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1054/17). Zwrócić należy uwagę, że Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 216 ust. 2 u.g.n., uznając, że podstawą odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości było ustalenie przez organy, że został na niej zrealizowany cel, na który została wywłaszczona. Dokonane ustalenie mogło stanowić samoistną przesłankę do wydania decyzji odmownej ww. zakresie przez organy administracji. Kwestia, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste stanowiła dodatkową argumentację przy dokonywaniu oceny wniosku o jej zwrot. Dlatego też pomimo, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do naruszenia art. 182 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 229 u.g.n. nie można uznać, aby uchybienie to mogło stanowić wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Podnieść należy, że zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy: 1) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni; 2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością; 3) pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. Stosownie natomiast do ust. 2 art. 182 ww. ustawy przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Z treści powyższego przepisu wynika, iż na jego podstawie powstanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej następuje z mocy samego prawa. Dokonanie wpisu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Z akt niniejszej sprawy wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym (27 września 1990 r.) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu uczelni, tj. Akademii [...]. Tym samym uznać należy, iż użytkowanie wieczyste zostało ustanowione z mocy samego prawa na podstawie art. 182 tej ustawy. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] maja 2000 r. na podstawie wniosku złożonego [...] czerwca 1999 r. Dokonanie tego wpisu miało charakter deklaratoryjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni na mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym pozostaje poza kognicją organów administracji. Organ administracji, jak i sąd administracyjny w tym zakresie związane są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 21 lipca 2006 r., I OSK 1116/06). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie podnosił również, iż w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnej (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że również z powyższego powodu niedopuszczalny byłby zwrot przedmiotowej nieruchomości. Skoro bowiem nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, Skarb Państwa przestał być w jej władaniu, a tym samym utracił prawo do jej rozporządzania i przywrócenia własności na drodze administracyjnoprawnej na wniosek podmiotu wywłaszczonego. Jak już wcześniej wskazano okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste stanowiła dodatkową ujemną przesłankę przy dokonaniu oceny wniosku o jej zwrot. Brak odniesienia się do niej w zaskarżonym wyroku nie był zatem wystarczający do skutecznego zakwestionowania zapadłego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 229 u.g.n. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Powyższy przepis stanowi o ograniczeniu prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Z przepisu tego wynika, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w art. 136 ust. 3. Ograniczenia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie występują natomiast, gdy nieruchomość taka została oddana w trwały zarząd, użytkowanie, najem, dzierżawę lub została użyczona. Nie stanowi też przeszkody dla zwrotu nieruchomości przejście własności wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku komunalizacji lub czynności prawnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego zostało dokonane dopiero po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po 1 stycznia 1998 r., bowiem wpisu tego prawa dokonano [...] maja 2000 r. na podstawie wniosku złożonego [...] czerwca 1999 r. Przepis art. 229 u.g.n., na co wskazał zarówno organ administracji pierwszej, jak i drugiej instancji, nie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie i nie stanowił podstawy do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też brak odniesienia się do zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie miał żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji stwierdzenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały one naruszone z uwagi na zaniechanie sprecyzowania: jaki był cel wywłaszczenia, obszaru na którym miało dojść do realizacji celu wywłaszczenia jak i terminu kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany. Uznał także, że zaskarżona do Sądu decyzja została sporządzona w sposób niezrozumiały, lakoniczny oraz nie wyjaśnia przyczyn wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę, że powyższy zarzut jest ściśle związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., który także odnosi się do konieczności ustalenia precyzyjnego celu wywłaszczenia, za zasadne uznać należy ich łączne rozpoznanie. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 rzeczonej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Nie jest kwestią sporną, że z treści aktualnie obowiązujących przepisów wynika, że dla wywłaszczenia nieruchomości konieczne jest wydanie decyzji z precyzyjnie określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę na okoliczność, do której też odwoływał się Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotowa sprawa odnosi się do wywłaszczenia nieruchomości, które zostało dokonane w latach 50-tych ubiegłego wieku. Przejęcie nieruchomości przeprowadzone było zatem w innym - niż obecnie - porządku prawnym. W obowiązującym wówczas stanie prawnym przejęcie na własność nieruchomości często dokonywane było zbiorczym orzeczeniem – skierowanym nie do jednego, ale do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia dokonywano, określany był niejednokrotnie w sposób ogólny. Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych, między innymi na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, odpowiednie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem. Dlatego też w niniejszej sprawie trzeba wziąć pod uwagę, iż w poprzednim systemie prawnym orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości nie odpowiadały aktualnie obowiązującym, bardziej rygorystycznym wymaganiom. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13; 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14). Do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym nie można wprost stosować aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak "cel wywłaszczenia". Interpretacja pojęcia "celu wywłaszczenia" musi więc uwzględniać, iż w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone żadnym terminem jego realizacji. W konsekwencji, mając na uwadze stan prawny obowiązujący przy dokonywaniu wywłaszczenia nieruchomości, w niniejszej sprawie przy ocenie zbędności nieruchomości nie ma konieczności uwzględniania terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa. Brak jest bowiem podstaw do wymagania od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. W wyroku z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni ten pogląd akceptuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrane w sprawie dowody pozwalały na uznanie, iż na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. Przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy nie zostały naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej. Z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na dalszą rozbudowę Akademii [...] w [...]. Akt ten nie precyzował sposobu rozbudowy tego obiektu. Biorąc zatem pod uwagę, jak już powyżej wskazano, że w czasie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości przepisy nie wymagały od organów sprecyzowania celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana, jak również z uwagi na charakter ww. orzeczenia, tj., iż nie odnosiło się do jednej konkretnej ale kilkunastu nieruchomości jak również, że jedynie ogólnie w nim wskazano, że celem wywłaszczenia jest "dalsza rozbudowa uczelni", organ nie musiał ustalać czy na wywłaszczonej działce miał powstać jakiś konkretny obiekt czy też podlegać miała innemu rodzajowi zainwestowania. W sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że jednostka wskazana w decyzji wywłaszczeniowej - Akademia [...] rozbudowywała się, tj. realizowała nowe inwestycje związane ze swoim rozwojem, nie jest istotne czy działka podlegająca żądaniu jej zwrotu jest zabudowana, czy pełni też inne funkcje w infrastrukturze jej obszaru. O celu wywłaszczenia nie świadczy bowiem tylko zabudowanie budynkami, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są związane z uczelnią. Ponadto wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia można wywodzić z faktu, iż wybudowano na niej infrastrukturę towarzyszącej zabudowie (drogi, parkingi) jak i pozostawienie na niej terenów zielonych. Rozbudowa danej jednostki organizacyjnej może polegać na zainwestowaniu terenu w różny sposób. Samo dokonanie przez organ ustalenia, że została zagospodarowana na rzecz Akademii [...] pozwala na przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zaznaczenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że ustalanie w jaki sposób uszczegółowiono kwestię zainwestowania na danym obszarze w okresie późniejszym np. w planie realizacyjnym wydaje się być czynnością zbędną, gdyż dotyczy zdarzeń następczych po wywłaszczeniu zaś samo pojęcie "cel wywłaszczenia" odnosić należy do czasu poprzedzającego dokonanie tego aktu (zamiar organu wywłaszczającego) oraz czasu kiedy czynność ta (wywłaszczenie) była dokonana. Cel wywłaszczenia nie mógł być określany po dokonaniu tej czynności - musiał być formułowany (ustalany) przed jej dokonaniem i oznajmiony także w zakresie jego konkretyzacji w dacie w jakiej wywłaszczenia dokonywano i w stosunku do osób, które wywłaszczano. Późniejsze zdarzenia nie mogą celu wywłaszczenia określać. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podczas rozprawy w terenie przeprowadzonej 16 czerwca 2011 r. stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się za budynkiem Domu Studenckiego "[...]" Akademii [...] (ul. [...]), między blokami nr [...] i [...]. Teren ten stanowi: fragment parkingu i chodnika z kostki brukowej, drogi asfaltowej o szerokości ok. 6 m oraz trawnika, a ponadto, znajduje się tam również mały budynek gospodarczy oraz część drugiego budynku. Okoliczność, iż powyższy teren został zajęty pod działalność związaną z uczelnią w roku 1993 r. wynika z dokumentów uzyskanych od Aresztu Śledczego w [...]. Fakt wykorzystywania jej przez Akademię [...] wynika także z zeznań świadków tj. J. W. oraz H. Z. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - uwzględniając ww. okoliczności, tj. iż organ w ówczesnym stanie prawnym nie był obowiązany do precyzyjnego wykazania celu wywłaszczonej nieruchomości jak i nie był związany żadnym terminem jego realizacji - zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że przedmiotowa działka od 1983 r. jest wykorzystywana na cele wskazane w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r., a tym samym brak jest podstaw jej zwrotu i uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. narusza art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. Wnioski organu są bowiem logiczne, a materiał dowodowy – biorąc pod uwagę okres jaki upłynął od wywłaszczenia nieruchomości – został zebrany wystarczająco. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja spełniała wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący natomiast w skardze kasacyjnej nie podważył w żaden sposób dokonanych przez organ ustaleń, nie wskazał także jakie czynności organ mógłby dodatkowo podjąć dla wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia także wymaga, że wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, organ wykonał zalecenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Świadczy o tym przesłuchanie 18 marca 2016 r. dodatkowego świadka - H. Z. Ponadto organ zwracał się kilkakrotnie do uczelni o nadesłanie dodatkowych dokumentów. Dlatego też nie można mu zarzucić, iż nie podejmował czynności mających na celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Powyższe okoliczności świadczą bowiem, że dążył on do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podjął wszelkie czynności, do których był uprawniony. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. jak i prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Za niezasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.