II SA/Kr 1591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Beata Łomnicka (spr) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość objętą księgą wieczystą numer [...] przejętą na rzecz Gminy K. na podstawie decyzji o zezwoleniu Starosty [...] na realizację drogi oraz o zobowiązaniu A. C. i K. G. do zwrotu na rzecz Gminy K. za ich udziały kwot odpowiadających różnicy pomiędzy zwaloryzowanymi kwotami odszkodowania zapłaconymi na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r., nr [...] a kwotami orzeczonymi obecnie. W dniu 3 kwietnia 2017 r. K. G. złożyła osobiście pisemne odwołanie od przedmiotowej decyzji wspólnie z A. C.. Wojewoda w dniu 17 października 2017 r., jako organ wyższego stopnia, wydał postanowienie, znak [...], w którym stwierdził na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), że odwołanie K. G. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona K. G. w trybie uregulowanym w art. 44 § 1-4 K.p.a., po dwukrotnym awizowaniu w dniach 22 marca 2017 r. oraz 30 marca 2017 r., tj.ze skutkiem od dnia 5 kwietnia 2017 r. Dalej organ odwoławczy wywodził, że skoro doręczenie stało się skuteczne w dniu 5 kwietnia 2017 r., to termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg dopiero w dniu 6 kwietnia 2017 r. Odwołanie K. G. zostało złożone zaś w dniu 3 kwietnia 2017 r., a zatem z uchybieniem przedmiotowego terminu, co obligowało do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Od powyższego postanowienia w terminie ustawowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła K. G.. Z treści skargi wynika, iż skarżąca zarzuciła obrazę art. 134 K.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że jej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu podniosła, że wniosła odwołanie zapoznawszy się z egzemplarzem decyzji administracyjnej doręczonym jej siostrze A. C.. Stwierdziła, że żaden przepis prawa nie zabrania stronie złożenia odwołania zanim kwestionowana decyzja zostanie jej doręczona. Ponadto argumentowała, że decyzja taka jest już wydana i istnieje w sensie prawnym, a co za tym idzie, może być przedmiotem zaskarżenia. Podnosząc powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania do decyzji administracyjnej kończy postępowanie w sprawie, a zatem Sąd mógł z urzędu rozpoznać niniejszą sprawę w tym trybie. Kontroli legalności poddano przywołane wyżej postanowienie Wojewody z dnia 17 października 2017 r. stwierdzające, że odwołanie K. G. od decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2017 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, iż skutek doręczenia opisanej decyzji Starosty [...] nastąpił wobec K. G. zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. w dniu 5 kwietnia 2017 r. po dwukrotnej awizacji w dniach 22 marca 2017 r. oraz 30 marca 2017 r. Nie kwestionowała tego również sama skarżąca. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem, jak słusznie ustalił organ odwoławczy, termin do zaskarżenia wskazanej decyzji biegł od 6 do 19 kwietnia 2017 r. Nie została ona bowiem wcześniej ogłoszona stronie. Jak wynika zaś z akt sprawy odwołanie zostało wniesione przez K. G. w dniu 3 kwietnia 2017 r. Wobec tego konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność ta jest równoznaczna z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się wyraźna linia, zgodnie z którą przyjmuje się, iż wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wskazuje się, że rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji stanowi w takiej sytuacji w istocie niedopuszczalne działanie z urzędu, zaś decyzja wydana w następstwie kontroli odwoławczej obarczona jest rażącym naruszeniem prawa. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07. Przestawione stanowisko zostało podzielone w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1519/08, oraz z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 273/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 748/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 302/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 856/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 267/15). Pogląd ten podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14, wskazując, że decyzja administracyjna "dopiero od tego momentu [tj. momentu doręczenia] może zostać zaskarżona we właściwy sposób". Zapatrywanie to zasługiwało na pełną aprobatę. Skład orzekający w niniejszej sprawie był świadom faktu, że w niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych uznawano, iż w przypadku wielości stron termin początkowy do zaskarżenia decyzji administracyjnej otwiera się dla każdej z nich z dniem wejścia tej decyzji do obrotu prawnego stosownie do art. 110 § 1 K.p.a., tj. z dniem dnia jej doręczenia którejkolwiek ze stron (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1536/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1088/14). Nie podzielił jednak tego zapatrywania. Przedmiotowe stanowisko uzasadniane było argumentem językowym, tj. że w art. 129 § 2 K.p.a. ustawodawca posłużył się bezosobowym sformułowaniem: "odwołanie wnosi się", nie identyfikując wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Podniesiono również na jego poparcie argumenty funkcjonalne. Mianowicie, że istotą art. 129 § 2 K.p.a. jest wskazanie momentu, w którym decyzja staje się ostateczna, samo zaś oznaczenie terminu zaskarżenia ma znaczenie wtórne i nie służy "unifikacji" pozycji stron w zakresie czasu do wniesienia odwołania. Ponadto wskazano, że strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, może wywieść odwołanie od decyzji administracyjnej od chwili jej doręczenia którejkolwiek ze stron biorących udział w sprawie do chwili upływy terminu do zaskarżenia dla strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Z referowanym stanowiskiem korespondowała treść skargi. Sprowadzała się do twierdzenia że skarżąca w chwili, w której składała swoje odwołanie znała decyzję administracyjną, gdyż została doręczona jej siostrze A. C. i przedmiotowa decyzja miała już swój byt prawny. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić, gdyż prowadzi do nieakceptowalnych konsekwencji. W przytoczonych judykatach przyjęto, że użycie sformułowania "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Stąd wyprowadzano, iż strona może wnieść odwołanie już od chwili, gdy decyzję doręczono innej stronie. Gdyby jednak przyjąć, że na gruncie tego przepisu nie musi zachodzić tożsamość pomiędzy stroną, której decyzję doręczono a stroną wnoszącą odwołanie, to cóż stałoby na przeszkodzie, by uznać, że strona, która nie wniosła odwołania w terminie czternastu dni od doręczenia jej decyzji, może je wnieść w terminie czternastu dni od doręczenia jej innej stronie? Ponadto jeżeli nie znajdowałoby uzasadnienia różnicowanie sytuacji strony pozbawionej możności udziału w postępowaniu i strony biorącej w nim udział w zakresie momentu początkowego do wniesienia odwołania, to z jakiego powodu należałoby różnicować ich sytuację w zakresie momentu końcowego do wniesienia odwołania? Analogiczne wątpliwości pociąga argument, iż istotą normy z art. 129 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, że decyzja w konkretnej dacie stała się ostateczna. Zastosowanie przedmiotowej normy ograniczałoby się bowiem w tym ujęciu do ustalenia, kiedy decyzja uzyskuje walor niezaskarżalności. Nie służyłaby zaś ona określeniu, kiedy wyłączona została możliwość wniesienia odwołania przez poszczególne strony. Widać zatem wyraźnie, że w pełni konsekwentne stosowanie krytykowanego stanowiska prowadziłoby do nieakceptowalnej konkluzji, że w przypadku wielości stron każda z nich może wnieść odwołanie od decyzji od chwili jej doręczenia którejkolwiek ze stron do upływu czternastodniowego terminu od doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Przyjęcie, że możliwość wniesienia odwołania otwiera się dla wszystkich stron w tej samej chwili nieuchronnie wiązałoby się z twierdzeniem, że ustaje ona również jednocześnie. Z tego powodu nie można podzielić zapatrywań wyrażonych w przytoczonych wyżej mniejszościowych orzeczeniach. Z art. 129 § 2 K.p.a. w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepis ten ma zastosowanie uniwersalne, zarówno w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. Wynika z niego dla poszczególnych uczestników postępowania jednolita reguła w zakresie możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej dotycząca czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin, jednakowy dla poszczególnych stron postępowania, można precyzyjnie zindywidualizować w odniesieniu do każdej z nich. Rozpoczyna on bieg od doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania. Zasadniczą funkcją przedmiotowego przepisu wcale nie jest stwierdzenie, kiedy decyzja nabiera waloru ostateczności. Jego istotą jest wyznaczenie okresu, w którym aktualne pozostaje uprawnienie danej strony do zaskarżenia decyzji. Stwierdzenie zaś, że decyzja jest ostateczna ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem ustalenia, iż wygasło uprawnienia poszczególnych stron do wywiedzenia odwołania. Wskazać trzeba, że w sytuacjach szczególnych ustawodawca nakazuje liczyć bieg terminu do dokonania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym nie od dnia doręczenia decyzji, lecz od dnia uzyskania przez stronę wiadomości o jej wydaniu. Ma to miejsce np. przy wznowieniu postępowania, w odniesieniu do strony, która została pominięta przez organ i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 148 § 2 K.p.a.). Postępowanie wznowieniowe jest jednak postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i rozwiązanie przewidziane w art. 148 § 2 K.p.a. odnosi się wyłącznie do tego postępowania, a zatem nie może być przenoszone na grunt postępowania zwykłego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w z dnia z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 683/11, wyrok Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 419/12). Biorąc to wszystko pod uwagę, uznano, że stanowisko organu odwoławczego przyjęte w zaskarżonym postanowieniu było poprawne. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie i została oddalona zgodnie z art. 151 P.p.s.a.