II SA/Kr 1619/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprzeciwu M. W., M. W., W. W., L. W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 listopada 2024 r. znak: WS-VI.7534.1.12.2024.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz M. W., M. W., W. W., L. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. M. W., M. W., Ł. W., oraz W. W. wystąpili do Starosty Krakowskiego o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] o pow. 0,2806 ha oraz nr [...] o pow. 0,0252 ha, obr. P. jedn. ewid. Z. wydzielone pod drogę gminną zgodnie z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 lipca 2022 r. znak: SKO.GN/4160/60/2022, zatwierdzającą w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,57 ha obr. P. jedn. ewid. Z., przejętą z mocy prawa na własność Gminy Z. z dniem 12 lipca 2022 r. Jednocześnie poinformowali, że pomiędzy wnioskodawcami a Gminą Z. nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi bowiem na pismo wnioskodawców z 3 sierpnia 2022 r. wzywające do podjęcia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania pismem z 23 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Z. poinformował, że nie wyraża zgody na odpłatne przejęcie powyższych działek. Starosta Krakowski decyzją z 18 września 2023 r. znak GN.III.683.2.9.2022.WM: 1) ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w kwocie 452 339 zł, 2) orzekł o wypłacie odszkodowania każdemu z nich kwoty 113 084,75 zł za udział Ľ w nieruchomości, 3) do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy Z. w imieniu Gminy Z., 4) orzekł, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od uostatecznienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest działka nr [...], a w dziale III księgi wpisane są ograniczone prawa rzeczowe niezwiązane z przedmiotową nieruchomością oraz służebność polegająca na prawie przeprowadzenia, utrzymywania i konserwacji instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych , gazowych, telefonicznych i teletechnicznych gruntowych lub napowietrznych (...) Na stronie 6 operatu szacunkowego z 22 lutego 2023 r. rzeczoznawca majątkowy T. B. stwierdził, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), dalej "u.g.n.", a ponieważ zgodnie z Kodeksem cywilnym z drogi publicznej może korzystać każdy, ww. wpis w dziale III nie został wyceniony przez biegłego. Ponadto pismem z 31 marca 2023 r. rzeczoznawca poinformował, że na rynku nieruchomości drogowych nie odnotowano aby przebiegająca przez nieruchomość infrastruktura techniczna wpływała na wartości nieruchomości podobnych. Organ przywołał treść art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), dalej "rozporządzenie z 2004 r.". Wskazał, że 22 lutego 2023 r. rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy, którym objął wycenę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. i na dzień wydania decyzji przez SKO z 12 lipca 2022 r. znajdowała się częściowo w terenie gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach i sadach oznaczonym na rysunku planu symbolem "07.R.78" z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy polowe, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, częściowo w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDD", fragment w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDW" oraz niewielki fragment w terenie zieleni strefowej oznaczonym na rysunku planu symbolem "35.ZS.11" z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń nieurządzoną, obejmującą zakrzewienia oraz zieleń niską i uprawy polowe (strefa ochronna gazociągu q500 – lokalizacja inwestycji w tym terenie wymaga pozytywnej opinii operatora gazociągu – obecnie G. S.A.), a także częściowo w obrębie orientacyjnej lokalizacji stanowiska archeologicznego. Działka leży w obszarze Parku Krajobrazowego [...]. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w gminie Z., miejscowości P., ul. O. w odległości ok. 300 m od granic miasta K.. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowiły: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny rolne i zielone, ciek wodny, oczyszczalnia ścieków. W celu określenia wartości gruntu wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Organ przywołał art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wskazując na zasadę korzyści i stwierdzając, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Wskazując na opinię biegłego organ wskazał, że ceny gruntów przeznaczonych pod rolę oraz zieleń kształtują się na poziomie niższym niż ceny nieruchomości drogowych. Zgodnie z powyższym wycena nieruchomości nastąpiła w oparciu o nieruchomości drogowe. Rzeczoznawca wybrał 17 transakcji drogowych z gmin Z., W. W., Z. i L.. Organ opisał przyjęte przez biegłego cztery cechy cenotwórcze i trzy stany tych cech. Podsumował, że w sporządzonym 22 lutego 2023 r. operacie dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń, a 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 147,92 zł/m2. Zdaniem organu biegły wskazał i wyjaśnił wszystkie przesłanki, które doprowadziły go do określenia wartości nieruchomości, a jego wyjaśnienia były spójne i logiczne. Wójt Gminy Z. pismem z 23 marca 2023 r. złożył zastrzeżenia do operatu, stwierdzając, że biegły nieprawidłowo ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości, wskutek nieuwzględnienia wpływu na wartość nieruchomości obciążeń – ograniczonych prawa rzeczowych zawartych w dziale III księgi wieczystej. Wójt stwierdził, że dotychczasowy właściciel nie wykonał nakazanego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie decyzją nr 94/2020 z 10 lipca 2020 r. zabezpieczenia gazociągu wysokiego ciśnienia znajdującego się na nieruchomości. W tak zaistniałym stanie Wójt podjął decyzję o wykonaniu zabezpieczenia, które zostanie zrealizowane niezwłocznie po otrzymaniu zatwierdzenia z G. , za kwotę 130 tys. zł. Wnioskodawcy przesłali pismem z 4 maja 2023 r. kopię decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 3 lutego 2021 r. znak: WOB.7221.339.2020.ACIE, którą organ II instancji uchylił w całości decyzję ww. PINB z 10 lipca 2020 r. Rzeczoznawca pismem z 31 marca 2023 r. poinformował, że przebiegający przez nieruchomość gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 został uwzględniony w przedmiotowej wycenie. Końcowo organ poinformował strony w trybie art. 10 K.p.a., a strony nie wniosły dodatkowych uwag i zastrzeżeń. Wójt Gminy Z. wniósł natomiast od ww. decyzji Starosty z 18 września 2023 r. odwołanie, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia z 2004 r., a także art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez bezkrytyczne zaakceptowanie operatu szacunkowego. W szczególności Wójt zarzucił brak uwzględnienia: - obciążenia wycenianej nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, - umieszczenia w wycenianej nieruchomości gazociąg wysokiego ciśnienia, - prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego od 2019 r. postępowania. Dodatkowo Wójt zarzucił uznanie jako prawidłowego materiału porównawczego transakcji dokonanych na terenach innych niż Gmina Z. i przyjęcie na stronie 13 operatu działek, których powierzchnia nie jest zbliżona do działki wycenianej. Wójt wniósł o przeprowadzenie dowodów z: - listy transakcji zawieranych przez Gminę Z. w latach 2021-2022 na okoliczność wykazania, że na terenie Gminy Z. było przynajmniej kilkanaście transakcji mogących stanowić materiał porównawczy, - kosztorysu ofertowego wykonawcy – na okoliczności wynikające z jego treści, to jest kosztów robót dotyczących zabezpieczenia gazociągu. Wojewoda Małopolski decyzją z 15 lutego 2024 r. znak WS-VI.7534.1.37.2023.ŁG, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję Starosty z 18 września 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. i wskazał, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym 22 lutego 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.. Dalej stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż Wójt Gminy Z. decyzją z 14 kwietnia 2022 r. znak: GR.6831.164.2020, po rozpatrzeniu wniosku M. W., M. W., Ł. W. oraz W. W. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2806 ha oraz nr [...] o pow. 0,0252 ha, obr. P. jedn. ewid. Z., zgodnie z załączoną mapą wraz z wykazem zmian sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. K., przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzonego przez Starostę Krakowskiego pod nr [...] Zgodnie z ww. projektem podziału nieruchomości, działka nr [...] o pow. 0,5707 ha obr. P. jedn. ewid. Z. podzieliła się m. in. na działki nr [...] o pow. 0,2806 ha oraz nr [...] o pow. 0,0252 ha. Od ww. decyzji Wójta z 14 kwietnia 2022 r. odwołali się M. W., M. W., Ł. W. oraz W. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ostateczną decyzją z 12 lipca 2022 r. znak: SKO.GN/4160/60/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. z 14 kwietnia 2022 r. znak: GR.6831.164.2020 w całości i zatwierdziło podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,5707 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie P., gmina Z., zgodnie z załączoną mapą wraz z wykazem zmian sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. K., przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej prowadzonego przez Starostę Krakowskiego pod nr P.1206.20021.13215. W efekcie właśnie z dniem 12 lipca 2022 r. działki nr [...] oraz [...] przeznaczone zostały pod drogę gminną i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Z. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 98 u.g.n., organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego - rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem sądownictwa administracyjnego operat szacunkowy jako element materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 K.p.a. Organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy operat jest zgodny ze stosowanymi przepisami, logiczny i zupełny. Kolejno organ II instancji podkreślił, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zostały uregulowane w znajdującym zastosowanie w sprawie rozporządzeniu z 2004 r. Przywołał treść § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że 30 stycznia 2024 r. zwrócił się do Gminy Z. z zapytaniem, jakie było przeznaczenie dla działek nr [...] i [...] w planie zagospodarowania przestrzennego według stanu obowiązującego 12 lipca 2022 r. Dalej, wskazując na treść art. 156 ust. 3 u.g.n. oraz relatywnie długi czas od sporządzenia wyceny, organ II instancji wystąpił do autora wyceny pismem z 30 stycznia 2024 r. o potwierdzenie aktualności wyceny i udzielenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi z 5 lutego 2024 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że nie może potwierdzić aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego z uwagi na zmiany cen na lokalnym rynku nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że brak potwierdzenia aktualności wykluczył operat jako miarodajny dowód w sprawie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji postanowieniem z 10 maja 2024 r. powołał na biegłego nowego rzeczoznawcę majątkowego – M. W.-O.. Biegła sporządziła operat 29 maja 2024 r. Starosta Krakowski decyzją z 17 lipca 2024 r., znak: GN-III.683.2.9.2022.WM orzekł: 1) o ustaleniu odszkodowania na rzecz ww. byłych właścicieli w wysokości 474 082 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wydzielonej pod drogę gminną zgodnie z ww. ostateczną decyzją Kolegium z 12 lipca 2022 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (...) przejętą z mocy prawa na własność Gminy Z. z dniem 12 lipca 2022 r., 2) o wypłacie odszkodowania, w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji, na rzecz każdego z czterech byłych właścicieli w wysokości 118 520,50 zł za udział 1/4 części w nieruchomości, 3) o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy Z., działający w imieniu Gminy Z., 4) o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, stanie się ostateczna (...). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postepowania. Wskazał, że aktualnie w księdze wieczystej nr [...] figurują działki nr [...] i [...], w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina Z., a wpisy służebności w dziale III księgi zostały przepisane z księgi nr [...] i nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji przywołał treść art. 130 ust. 2 u.g.n. i § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej "rozporządzenie z 2023 r.". Wskazał, że w operacie z 29 maja 2024 r. rzeczoznawca sporządziła operat szacunkowy, którym objęła wycenę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Biegła stwierdziła, że działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. i na dzień wydania decyzji przez SKO z 12 lipca 2022 r. znajdowała się częściowo w terenie gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach i sadach oznaczonym na rysunku planu symbolem "07.R.78" z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy polowe, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, częściowo w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDD", fragment w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDW" oraz niewielki fragment w terenie zieleni strefowej oznaczonym na rysunku planu symbolem "35.ZS.11" z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń nieurządzoną, obejmującą zakrzewienia oraz zieleń niską i uprawy polowe (strefa ochronna gazociągu q500 – lokalizacja inwestycji w tym terenie wymaga pozytywnej opinii operatora gazociągu – obecnie G. S.A.), a także częściowo w obrębie orientacyjnej lokalizacji stanowiska archeologicznego. Działka leży w obszarze Parku Krajobrazowego [...]. Wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w gminie Z., miejscowości P., ul. O. w odległości niespełna 0,5 km od granic miasta K. oraz w odległości ok. 3 km od centrum gminy – miejscowości Z.. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszary niezabudowane, a także osiedle mieszkaniowe budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Grunt przedmiotowej nieruchomości jest niezabudowany i stanowi drogę dojazdową. Działka nr [...] posiadała granice mocno wydłużone typowe dla pełnionej przez siebie funkcji – wewnętrznej drogi dojazdowej. Przez wschodnią część działki przebiega sieć gazowa, wzdłuż południowej granicy biegnie sieć energetyczna. W celu określenia wartości gruntu wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Dalej organ I instancji przywołał treść art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w znacząco przeważającej części jest zgodne z celem wywłaszczenia – działki w przeważającej części posiadały przeznaczenie komunikacyjne, niewielki fragment gruntu znajdował się w terenach o przeznaczeniu rolnym. W związku z powyższym biegła dokonała analizy rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie gminy Z. poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami drogowymi. Analizowała również nieruchomości rolne. Jednostkowe wartości rynkowe skorygowane na datę wyceny ze względu na upływ czasu dla działek o przeznaczeniu pod tereny rolne/zieleni kształtowały się w przedziale od ok. 50 zł do ok 70 zł za m2, przy średniej cenie ok. 60 m2. Natomiast jednostkowe wartości rynkowe dla działek o przeznaczeniu komunikacyjnym kształtowały się w przedziale od 102,13 do 191,33 zł/m2. W oparciu o analizę stwierdzono, że dla części gruntu o przeznaczeniu pod tereny rolne występuje zasada korzyści – przeznaczenie na cel publiczny powoduje wzrost wartości nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że skontrolowany na podstawie art. 80 K.p.a. operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z u.g.n. i rozporządzeniem z 2023 r. Pismem z 4 czerwca 2024 r. Starosta poinformował strony na podstawie art. 10 K.p.a. pouczając o możliwości zapoznania się z operatem a także składania zastrzeżeń. Żadna ze stron nie wniosła uwag ani zastrzeżeń. Wójt Gminy Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł od ww. decyzji Starosty z 17 lipca 2024 r. odwołanie podnosząc zarzuty tożsame jak w odwołaniu od decyzji z 18 września 2023 r., w tym że w odniesieniu do nowego operatu z 29 maja 2024 r. Dodatkowo zarzucił brak odniesienia się do zarzutów i dowodów odwołania. Powtórzył dwa wnioski dowodowe jak poprzednio i sformułował dwa nowe, to jest: 1) wydruku z księgi wieczystej nr KW [...], kopii postanowienia z 9 stycznia 2020 r. sygnatura akt: I Ns [...] - na okoliczności wynikające z jej treści, w szczególności na fakt obciążenia wycenianej nieruchomości służebnościami wpisanym w dziale III tej księgi wieczystej, 2) decyzji PINB z 10 lipca 2020 r. (w aktach sprawy) - na okoliczności wynikające z jej treści, w szczególności na okoliczność konieczności wykonania zabezpieczenia gazociągu przebiegające w nieruchomości [...]. W piśmie z 9 września 2024 r. byli właściciele ustosunkowali się do zarzutów odwołania, wskazując m.in., że: "istotnym cechami przy nabywaniu nieruchomości gruntowych jest wielkość nieruchomości i jej kształt, jednak przy nabywaniu nieruchomości na realizacje inwestycji drogowych cechy te nie mają istotnego wpływu na wartość. Nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielane z większej całości, a ich powierzchnia i kształt związane są z zajętością terenu na realizacje celu publicznego, w związku z czym mogą występować tu nieruchomości o bardzo różnej powierzchni i konfiguracji granic". Brak jest zatem podstaw do kwestionowania braku przyjęcia przez rzeczoznawcę cechy "powierzchnia nieruchomości". Rzeczoznawca majątkowy M. W.-O. w operacie z 29 maja 2024 r. uwzględniła, iż przez wycenianą nieruchomość przebiega gazociąg. Na str. 7 operatu znajduje się bowiem informacja, że "przez wschodnią część działki przebiega sieć gazowa". Co więcej, na str. 15 operatu jako jedna z cech wpływająca na wartość nieruchomości zostały wymienione "obciążenia". Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że ocenę 2 "występują", otrzymują nieruchomości posiadające średnie/większe ograniczenia wynikające z przebiegu sieci infrastruktury technicznej, bądź przebiegu służebności. Taka ocena została przypisana wycenianej nieruchomości w tabeli na str. 19 operatu. Stan nieruchomości został więc prawidłowo uwzględniony w sporządzonej wycenie (...) Odnosząc się natomiast do kwestii służebności zwrócili uwagę, że rzeczoznawca majątkowy M. W.-O. w operacie z 29 maja 2024r. na str. 4 i 5 przedstawiła szczegółowy opis stanu prawnego wycenianej nieruchomości, w tym uwzględniła w nim obciążenia w postaci służebności. Co więcej, na str. 15 operatu jako jedna z cech wpływająca na wartość nieruchomości zostały wymienione "obciążenia". Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ocenę 2 - "występują", otrzymują nieruchomości posiadające średnie/większe ograniczenia wynikające z przebiegu sieci infrastruktury technicznej, bądź przebiegu służebności. Taka ocena została przypisana wycenianej nieruchomości w tabeli na str. 19 operatu. Stan nieruchomości został więc prawidłowo uwzględniony w sporządzonej wycenie. Byli właściciele wnieśli o wydanie w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zwrócili uwagę, że działania Wójta realizowane w niniejszej sprawie początkowo jako organu właściwego w sprawie decyzji podziałowej, a następnie jako reprezentanta gminy Z., nastawione są jedynie na możliwie jak najdalej idące opóźnienie w uzyskaniu przez strony należnego odszkodowania. Takie działanie nie zasługuje w ocenie stron na ochronę prawną. Wojewoda Małopolski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 6 listopada 2024 r. znak WS-VI.7534.1.12.2024.ŁG, na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z 17 lipca 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak ustalił organ I instancji, nie doszło do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania za ww. działki pomiędzy ww. osobami a Gminą Z. na drodze prowadzonych rokowań. Organ przywołał treść art. 98 i art. 130 ust. 2 u.g.n. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami. Wojewoda stwierdził, że operat z 29 maja 2024 r. nie może zostać przyjęty za dowód w niniejszym postępowaniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Zarzuty te co do zasady nie są bowiem zasadne, na co trafnie zwrócili uwagę w cytowanym piśmie z 9 września 2024 r. byli właściciele. Wbrew bowiem twierdzeniom odwołującej biegła uwzględniła istniejące na nieruchomości ograniczenia i dokonała z tego tytułu stosownej korekty, a także wyraźnie wskazała, iż w przypadku nieruchomości drogowych cechy takie jak kształt czy powierzchnia nie mają istotnego znaczenia. Dalej organ II instancji stwierdził, że kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne reguluje art. 134 u.g.n. W świetle postanowień tego artykułu, jednym z głównych czynników, decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W myśl art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy). Organ odwoławczy zaznaczył, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 2023 r. I tak, zgodnie z § 49 ust. 1 ww. rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4 ww. rozporządzenia). Z kolei § 49 ust. 3 omawianej regulacji stanowi uszczegółowienie i doprecyzowanie wskazanej wyżej "zasady korzyści", o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Stanowi on, iż: W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Jak wskazała biegła (na stronie 7 operatu szacunkowego), zgodnie z uchwałą nr XXXI/100/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P., zmienioną uchwałą nr XIV/57/2020 Rady Gminy Z. z dnia 30 stycznia 2020 r. oraz zgodnie z uchwałą nr XXXI/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P., zmienioną uchwałą nr XIV/27/2020 Rady Gminy Z. z dnia 30 stycznia 2020 r., nieruchomość częściowo położona była w obrębie orientacyjnej lokalizacji stanowiska archeologicznego. Ponadto działki znajdowały się w obszarze Parku Krajobrazowego [...] Działka nr [...] położona była w terenie oznaczonym jako KDD - tereny komunikacyjne, drogi gminne dojazdowe. Działka nr [...] położona była zaś w terenie oznaczonym jako KDW - tereny komunikacyjne, drogi wewnętrzne oraz częściowo w terenie oznaczonym jako 07.R.78 - tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy połowę, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Uwzględniając opisane wyżej przeznaczenie planistyczne przedmiotu wyceny, autorka sporządzonego operatu szacunkowego, celem stwierdzenia, czy w rozpatrywanych przypadkach możliwe jest zastosowanie tzw. zasady korzyści, dokonała analizy rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie gminy Z. poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami drogowymi (przeznaczenie drogowe, bądź charakter drogowy), a ponadto wskazującej jak kształtują się jednostkowe ceny osiągane za grunty o przeznaczeniu pod obszary rolne/zielone. Biegła wskazała, iż: Jednostkowe wartości rynkowe (skorygowane na datę wyceny ze względu na upływ czasu) dla działek o przeznaczeniu pod tereny rolne/zieleni, kształtują się w przedziale od około 50 zł/m2 do około 70 zł/m2, przy średniej cenie na poziomie 60 zł/m2. Natomiast jednostkowe wartości rynkowe (skorygowane na datę wyceny ze względu na upływ czasu) dla działek o przeznaczeniu/charakterze komunikacyjnym kształtują się w przedziale od 102,13 zł/m2 do 191,33 zł/m2. W oparciu o analizę rynku stwierdzono, iż dla części gruntu o przeznaczeniu pod tereny rolne występuje zasada korzyści - przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrost wartości nieruchomości. W efekcie przedmiotowa nieruchomość została wyceniona wyłącznie na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Powyższe działanie biegłej, a konkretnie zastosowanie zasady korzyści poprzez przeprowadzenie wyceny w oparciu o ceny nieruchomości drogowych, Wojewoda ocenił negatywnie. Podkreślił, że w ukształtowanym i jednolitym już obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na obligatoryjność zastosowania dyspozycji § 36 ust. 3 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2004 r. w sytuacji stwierdzenia, że nieruchomości o przeznaczeniu dotychczasowym innym niż drogowe - które to przeznaczenie posiadała uprzednio w części przedmiotowa nieruchomość - charakteryzują się niższą cennością niż nieruchomości drogowe, a tym samym braku podstaw do ograniczenia stosowania zasady korzyści poprzez odwołanie się jedynie do treści samego art. 134 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji uznania za właściwe uwzględnienie § 36 ust. 4 rozporządzenia (regulującemu sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi § 36 ww. nieobowiązującego już rozporządzenia odpowiada obecnie posiadający tożsame brzmienie § 49 rozporządzenia z 2023 r.). Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2019r. sygn. I OSK 2430/17, art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym wart. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". NSA w ww. wyroku stwierdził, że "W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość (...) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była położona w terenie zieleni nieurządzonej. Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r." Organ II instancji stwierdził, że przyjęcie, iż zastosowanie w sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. wyłącza możliwość stosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, stanowi jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w sprawie należało zastosować art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3, a nie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie Wojewoda uznał za nieodpowiadający tym założeniom, gdyż do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęto w nim nieruchomości pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym. Powyższe oznacza, że w sytuacji stwierdzenia, iż zasada korzyści znajduje zastosowanie, biegła zobligowana jest zastosować procedurę wskazaną w § 49 ust. 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2023 r. Tymczasem autorka omawianej wyceny uznała, iż realizacja ww. zasady odnośnie części przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu pod rolę winna nastąpić poprzez uwzględnienie cen nieruchomości drogowych, co w kontekście ww. obowiązującego orzecznictwa było działaniem nieprawidłowym. Zatem konieczne będzie pozyskanie przez organ I instancji nowego, prawidłowego operatu szacunkowego uwzględniającego ww. uwagi. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro we wspomnianym zakresie decyzja I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), to w zasadniczy sposób wpłynęło to na treść wydanego w tej części rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W wyroku z 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1607/13 odnosząc się właśnie do stanowiącej przedmiot tego wyroku kwestii możliwości pozyskania przez organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego nowego operatu szacunkowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż: zakres postępowania dowodowego, jaki może mieć miejsce w toku postępowania odwoławczego, powołany przepis art. 136 K.p.a. a określa jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 K.p.a. (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r.; sygn. II OSK 101/09; Lex 597094). Dopuszczenie na etapie postępowania odwoławczego nowego dowodu istotnie modyfikującego stan faktyczny sprawy świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Strony postępowania nie mogą być pozbawione uprawnienia do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro podstawa ustaleń faktycznych organu, skonkretyzowana została dopiero na etapie drugoinstancyjnym. Z kolei w wyroku z 29 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 632/14 WSA w Krakowie stwierdził, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie tzw. specustawy drogowej określa się na podstawie operatu szacunkowego. Nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w inny sposób, a zatem prawidłowość decyzji jest warunkowana prawidłowością sporządzonego w sprawie operatu. Ponieważ jest to zasadniczy i niezbędny dowód w sprawie o odszkodowanie, sposób jego sporządzenia i wynik wyceny zawsze ma wpływ na treść rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przyznanego poprzedniemu właścicielowi. Z tego względu należy uznać, że stwierdzona w postępowaniu odwoławczym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie o odszkodowanie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Na takim też stanowisku stanął NSA w wyroku z 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1408/11 (LEX nr 1366423) stwierdzając, że ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 22 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1398/12 (LEX nr 1347390), który wyjaśnił, że w trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. M. W., M. W., W. W., Ł. W. (byli właściciele) wnieśli do WSA w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 listopada 2024 r. znak: WS-VI.7534.1.12.2024.ŁG., wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji w sytuacji, gdy w sprawie zgromadzony został materiał dowodowy niezbędny do wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy, a co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez przekroczenie granic zasady swobody oceny materiału dowodowego na skutek kwestionowania przez Wojewodę sposobu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego występującego jako biegły w sprawie, 3) art. 138 § 2 i § 2a K.p.a. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 49 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2023 r. poprzez zobowiązanie organu I instancji do pozyskania operatu szacunkowego, który miałby zostać sporządzony w sposób sprzeczny z jedynym dopuszczalnym sposobem wykładni ww. przepisów, zgodnie z którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych, 4) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez uchylenie po raz drugi decyzji I instancji z powodu okoliczności, których uwzględnienie nie zostało wskazane w wytycznych organu odwoławczego w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej z 15 lutego 2024 r. znak WS-VI.7534.1.37.2023.ŁG, w sytuacji gdy operat szacunkowy z 22 lutego 2023 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., na podstawie którego została wydana uchylona wówczas decyzja Starosty Krakowskiego z 18 września 2023 r. znak: GN.III.683.2.9.2022.WM, został sporządzony w analogiczny sposób jak obecnie operat szacunkowy z 29 maja 2024r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.-O., a jedynym powodem uchylenia wówczas decyzji Starosty Krakowskiego z 18 września 2023 r. był brak potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. aktualności operatu szacunkowego, 5) art. 7 i art. 12 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie przez strony słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mimo upływu przeszło 2 lat od daty utraty prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków sprzeciwu skarżący podnieśli, że w orzecznictwie podkreśla się, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (tak wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2337/22, LEX nr 3694348). W niniejszym przypadku operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.-O. nie jest obarczony błędami, które dyskwalifikowałyby jego walory dowodowe. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do merytorycznego ingerowania w treść opinii biegłego oraz w sposób sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jednak gdyby przyjąć, że w niniejszym przypadku taka ingerencja była dopuszczalna, to brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sporządzony operat szacunkowy nie jest bowiem dotknięty wadą wytkniętą przez organ odwoławczy, a co za tym idzie w sprawie nie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skarżący podkreślili, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomości zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone: działka nr [...] - KDD - tereny komunikacyjne, drogi gminne dojazdowe, natomiast działka nr [...] - KDW - tereny komunikacyjne, drogi wewnętrzne oraz częściowo w terenie ozn. jako 07.R.78 - tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy połowę, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Właścicielem obu powyższych działek stała się Gmina Z. na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 lipca 2022 r. znak SKO.GN/4160/60/2022 wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] Jak wyjaśniła powołana w sprawie biegła na str. 12 operatu szacunkowego, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części jest zgodne z celem wywłaszczenia, wywłaszczone działki w przeważającej części posiadały przeznaczenie komunikacyjne. Fragment gruntu położony był w terenach o przeznaczeniu pod tereny rolne. Biegła wskazała, że dla części gruntu o przeznaczeniu pod tereny rolne występuje zasada korzyści gdyż przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrost wartości nieruchomości, a dla części gruntu o przeznaczeniu komunikacyjnym nie występuje zasada korzyści gdyż przeznaczenie gruntu na cel publiczny nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze wartość nieruchomości oszacowano w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu/charakterze komunikacyjnym. W ocenie Wojewody Małopolskiego biegła zobligowana jest zastosować procedurę wskazaną w § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. Stanowisko to jest zdaniem skarżących całkowicie wadliwe. Po pierwsze, w ukształtowanym na gruncie poprzednio obowiązującego § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r., którego treść jest tożsama z obecnie obowiązującymi przepisami, orzecznictwie NSA, wyraźnie wskazywano, że "§ 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie. Jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem: - po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego przeznaczenia lub sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); - po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); - po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; - po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, to w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. w operacie szacunkowym (...) prawidłowo założył, iż jako podstawę do ustalenia odszkodowania należy przyjąć nieruchomości drogowe" (tak wyrok NSA z 20 października 2023 r., sygn. I OSK 1423/22, LEX nr 3697339). Zdaniem skarżących analogiczna sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy M. W.-O. uwzględniła przeznaczenie nieruchomości i wskazała, że dla części gruntu o przeznaczeniu pod tereny rolne występuje zasada korzyści gdyż przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrost wartości nieruchomości. Tym samym w świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. prawidłowo założyła ona, że jako podstawę do ustalenia odszkodowania należy przyjąć nieruchomości drogowe. Wojewoda Małopolski w sposób całkowicie nieuprawniony kwestionuje więc sposób sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą oraz nakazuje organowi pierwszej instancji sporządzenie operatu, który nie będzie uwzględniał powyższych zasad. W świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie zdaniem wnoszących sprzeciw brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy winien wydać merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie w sposób analogiczny sporządzony został operat szacunkowy z 22 lutego 2023 r., którego autorem jest rzeczoznawca majątkowy T. B.. Na podstawie tego operatu została wydana decyzja Starosty Krakowskiego z 18 września 2023 r. znak: GN.III.683.2.9.2022.WM uchylona przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 15 lutego 2024 r. znak WS-VI.7534.1.37.2023.LG. Na str. 12 operatu rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ceny gruntów o przeznaczeniu rolnym oraz pod zieleń kształtują się na znacznie niższym poziomie niż ceny nieruchomości drogowych. W związku z tym dla części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod rolę oraz zieleń znajduje zastosowanie tzw. "zasada korzyści". W zakresie w jakim przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczeni, zasada korzyści nie występuje. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że odnotowano wystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi, co pozwoliło na oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy nie kwestionował wówczas sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, a jedynym powodem uchylenia decyzji Starosty z 18 września 2023r. był brak potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. aktualności operatu szacunkowego. Końcowo skarżący podkreślili, że wniesienie niniejszego sprzeciwu jest konieczne, aby przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w których organ odwoławczy wielokrotnie uchyla decyzje organu I instancji wskazując na coraz to nowe rzekome uchybienia proceduralne unikając tym samym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Co istotne, strony utraciły prawo własności opisanych na wstępie nieruchomości na podstawie decyzji Kolegium z 12 lipca 2022 r. i od ponad dwóch lat nie są w stanie uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wysokości należnego im odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Taki sposób prowadzenia postępowania przez orzekające w sprawie organy jest sprzeczny nie tylko z zasadami przewidzianymi w K.p.a., ale także urąga podstawowym konstytucyjnym gwarancjom i zasadom, jak chociażby zasada demokratycznego państwa prawnego, czy prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie podniesiono w sprzeciwie, w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Sąd wskazuje również, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona. Dodatkowo, jak słusznie wskazywał organ odwoławczy, decyzja wydawana przez organ II instancji nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a., mającej konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach merytorycznych, od których uzależnione jest wydanie decyzji danego typu, co do których nie wypowiedział się organ I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu podlegała uchyleniu. Przedmiotem sprzeciwu była kasatoryjna decyzja MWINB, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości opisanej wyżej decyzji Starosty z 17 lipca 2024 r. ustalającej odszkodowanie oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując podstawę takiego rozstrzygnięcia Wojewoda ograniczył się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że - zdaniem organu odwoławczego - w operacie szacunkowym rzeczoznawca błędnie zastosował zasadę korzyści. Sąd po zbadaniu ww. zagadnień przyznaje rację skarżącym w zakresie uznania, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie uzasadnił przekonująco istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto nie wskazał w sposób zasadny i przekonujący, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. Pewne bowiem ewentualne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być z powodzeniem usunięte przez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających w postępowaniu odwoławczym. Należy tu zauważyć, że większość istotnych okoliczności faktycznych sprawy została zaakceptowana przez Wojewodę jako ustalona prawidłowo. Następujące ustalenia nie budzą też wątpliwości Sądu: 1) uchwałami z 30 stycznia 2020 r. Rada Gminy Z. ustaliła odpowiednio w planie i zmianie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżących, wydzielone z wówczas istniejącej działki nr [...], działki: a) nr [...] - KDD - tereny komunikacyjne, drogi gminne dojazdowe, b) nr [...] - KDW - tereny komunikacyjne, drogi wewnętrzne oraz częściowo w terenie ozn. jako 07.R.78 - tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy połowę, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady; 2) skarżący 17 listopada 2020 r. wystąpili do Wójta Gminy Z. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...]; 3) Wójt postanowieniem z 4 lutego 2021 r. negatywnie zaopiniował ww. projekt; 4) Kolegium w uwzględnieniu zażalenia skarżących postanowieniem z 6 kwietnia 2021 r. uchyliło ww. postanowienie z 4 lutego 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia; 5) Wójt postanowieniem z 16 czerwca 2021 r. ponownie negatywnie zaopiniował ww. projekt; 6) Kolegium postanowieniem z 2 września 2021 r. ponownie uchyliło ww. postanowienie z 16 czerwca 2021 r. i orzekło co do istoty sprawy pozytywnie opiniując ww. wstępny projekt; 7) skarżący 22 października 2021 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]; 8) Wójt postanowieniem z 13 grudnia 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia robót budowlanych polegających na wykonaniu zjazdu i drogi dojazdowej na dz. nr [...]; 9) Kolegium postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. uchyliło w całości ww. postanowienie z 13 grudnia 2021 r.; 10) Wójt decyzją z 14 kwietnia 2022 r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, wskazując na brak zgodności wydzielanej drogi z liniami rozgraniczającymi drogę "KDD", bowiem istnieje potrzeba wydzielenia terenu także na działkach sąsiadujących, by osiągnąć wymaganą szerokość 10 m; droga ta nie jest obecnie planowana do realizacji, a w studium ta część drogi, biegnąca na zachód od ulicy O. j, została wykreślona; 11) Kolegium ostateczną decyzją z 12 lipca 2022 r. uchyliło ww. decyzję Wójta z 14 kwietnia 2022 r. i orzekło merytorycznie zatwierdzając podział nieruchomości; Bezspornie zatem z dniem 12 lipca 2022 r. działki nr [...] oraz [...] przeznaczone zostały pod drogę gminną i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Z. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.; 12) pismem z 3 sierpnia 2022 r. skarżący wezwali Wójta do podjęcia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania 13) pismem z 23 sierpnia 2022 r. Wójt poinformował, że nie wyraża zgody na odpłatne przejęcie powyższych działek; 14) wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpili do Starosty Krakowskiego o ustalenie odszkodowania za ww. wywłaszczoną nieruchomość; 15) operatem szacunkowym z 22 lutego 2023 r. biegły ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 452 339 zł; 16) Wójt pismem z 23 marca 2023 r. złożył zastrzeżenia do operatu, podnoszone następnie w kolejnych odwołaniach, 17) Starosta Krakowski decyzją z 18 września 2023 r. ustalił odszkodowanie na podstawie ww. operatu na kwotę 452 339 zł; 18) Wójt wniósł 13 października 2022 r. odwołanie od ww. decyzji Starosty z 18 września 2023 r.; 19) Wojewoda pismem z 30 stycznia 2024 r. wystąpił do biegłego o potwierdzenie aktualności wyceny i udzielenie dodatkowych wyjaśnień (brak pisma w aktach administracyjnych); 20) w odpowiedzi z 5 lutego 2024 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że nie może potwierdzić aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego z uwagi na zmiany cen na lokalnym rynku nieruchomości (brak pisma w aktach administracyjnych); 21) Wojewoda decyzją z 15 lutego 2024 r. uchylił ww. decyzję Starosty z 18 września 2023 r. jako przyczynę podając jedynie brak potwierdzenia aktualności operatu; 22) Starosta postanowieniem z 10 maja 2024 r. powołuje nowego biegłego; 23) nowy rzeczoznawca majątkowy sporządza operat 29 maja 2024 r. ustalając wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 474 082 zł; 24) Starosta decyzją z 17 lipca 2024 r. ustala odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli w wysokości 474 082 zł; 25) Wójt wnosi od ww. decyzji Starosty z 17 lipca 2024 r. odwołanie; 26) Wojewoda zaskarżoną decyzją z 6 listopada 2024 r. uchyla ww. decyzję Starosty z 17 lipca 2024 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jako jedyną przyczynę wskazując błędne zastosowanie przez rzeczoznawcę zasady korzyści. Bezsporne zatem jest, że od chwili zmiany na początku 2020 r. przeznaczenia przez uprawniony organ (Radę Gminy Z.), w przewidzianej prawem formie (przepisy m.p.z.p.), części własności skarżących na drogę publiczną (KDD i KDW), dążyli oni najpierw do przejęcia tego terenu drogowego na własność przez Gminę Z. (na podstawie art. 98 u.g.n.), a następnie do uzyskania słusznego odszkodowania. Działania Wójta Gminy Z. natomiast, mimo składania przez byłych właścicieli wielu ponagleń i próśb, początkowo nakierowane były na storpedowanie tych starań, a po przejściu własności powodują przedłużenie postępowania i odłożenie w czasie konieczności wypłaty skarżącym należnego im bezspornie odszkodowania. Przechodząc do oceny działań Wojewody w sprawie niniejszej należy podkreślić po pierwsze, że większość powołanego przez niego orzecznictwa co do prawidłowego stosowania przepisów związanych z wyceną nieruchomości przeznaczonych pod drogi, dotyczy nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), o których mowa jest w § 49 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. Z kolei przeznaczenie badanych przez sądy w przywołanych sprawach nieruchomości przed wywłaszczeniem było określone jako nie drogowe, a zazwyczaj jako tereny rolne lub zielone. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z ww. specustawą drogową, a z przejęciem własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (decyzji Kolegium z 12 lipca 2022 r. i treść księgi wieczystej nr [...]). Zatem niejako już wstępnym warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości, a także wpisu Gminy jako nowego właściciela, było przeznaczenie wydzielanych działek jako przeznaczonych na drogi, a § 49 ust. 1-4 rozporządzenia z 2023 r. są stosowane do przedmiotowej wyceny jedynie odpowiednio, na podstawie § 49 ust. 6 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Dla określania wartości działek gruntu zajętych pod drogi publiczne odpowiednie zastosowanie znajdą zatem następujące regulacje: - przyjmuje się stan nieruchomości z 12 lipca 2022 r. i ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., - nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji, - w przypadku gdy została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd stwierdza, że w operacie z 29 maja 2024 r. przyjętym przez organ I instancji za podstawę ustaleń, wskazano szczegółowo podstawy prawne przyjętego sposobu dokonywania wyceny, powołując się na przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2023 r. Podzielając przy tym co do zasady tezy z orzecznictwa przywołanego w zaskarżonej decyzji, a dotyczącego stosowania § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023r. (poprzednio § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.), należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ II instancji pochopnie uznał, że w sprawie miała zastosowanie dyspozycja § 49 ust. 3, a nie ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (jak w niniejszej sprawie całość działki nr [...] (tereny "KDD") i zdecydowana większość działki nr [...] (tereny "KDW", w minimalnym zakresie skrawek "[...]" - tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy połowę, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady; – k. 533 akt adm. – załącznik nr 2 do operatu, k. 223, k. 217), wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, musi być porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 49 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. I OSK 1307/19, wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 2373/22). Skoro 100% działki nr [...] o pow. 0,2806 ha oraz zdecydowana większość działki nr [...] o pow. 0,0252 ha, przeznaczone były w miejscowych planach na drogi, co było w sprawie niesporne, to uznanie przez organ II instancji, że cały operat, którego co najmniej przeważająca część jest zupełnie prawidłowa, nie nadaje się do zaakceptowania, a nawet do sanowania w drodze uzupełnienia i wyjaśnienia, przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., należy uznać za błąd i bezpodstawny formalizm. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działka nr [...] była przeznaczona na drogę gminną dojazdową, a działka nr [...] i część działki nr [...], na poszerzenie drogi gminnej – ul. O. Kształt i usytuowanie ww. działek również ewidentnie wskazuje na ich drogowe przeznaczenie. Zatem § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r., skoro określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie mógł mieć zastosowania do przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba ponownie podkreślić, że § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczonych pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, innych niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Dodatkowo warto wskazać, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. (odpowiednio §49 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2023 r.) nie mogą być traktowane jako przepisy szczególne w stosunku do art. 134 ust. 4 u.g.n. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 385). Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 226). Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie. Jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych (por. wyroki NSA z 20 października 2023 r., sygn. I OSK 1423/22, z 8 maja 2023 r. sygn. I OSK 929/22). W takiej konfiguracji procesowej, jak opisana w sprawie, gdy skarżący przez ponad dwa lata usiłują otrzymać słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a wskutek długo toczącego się postępowania organ II instancji stwierdza dezaktualizację sporządzonego operatu, należy zwrócić uwagę dodatkowo na jeszcze jeden aspekt sprawy. Mianowicie, jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracyjnych (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 265). Podkreślenia wymaga, że ochrona własności zagwarantowana została w Protokole nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, dalej jako: Protokół), a prawo do odszkodowania, jak wskazuje ETPC, należy do istoty prawa do poszanowania mienia i implicite wynika z Artykułu 1 Protokołu (Wyrok ETPC Lithgov i in. v. Wielka Brytania [za:] C. Mik, Prawo własności w europejskiej konwencji praw człowieka. PiP.1993/5/25). Również Konstytucja RP formułuje konkretne gwarancje, iż wywłaszczenie dopuszcza się pod warunkiem, że jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika zatem z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (por. wyrok WSA z 27 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Łd 362/08). Przepisy u.g.n. mają służyć urzeczywistnieniu tych gwarancji, stwarzając w ten sposób realną możliwość uzyskania odszkodowania, które ustala właściwy organ administracji publicznej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie odszkodowania winno następować z uwzględnieniem pewnych standardów, wśród których wymienia się wypłatę odszkodowania w rozsądnym czasie (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2013 r. sygn. II SA/Kr 138/13). Europejski Trybunał Praw Człowieka zwraca również uwagę, że adekwatność odszkodowania będzie zmniejszona zawsze wtedy, gdy zostanie ono wypłacone bez uwzględnienia takich okoliczności redukujących jego wartość, jak nieusprawiedliwione opóźnienie. Zwraca się również uwagę na nadmierną zwłokę postępowań administracyjnych, w których rozstrzyga się o wysokości odszkodowania, w szczególności wtedy, gdy osoby, których grunty zostały wywłaszczone, są obowiązane do wszczynania takich procedur w celu otrzymania odszkodowania, do którego są uprawnione. W świetle zasady "właściwej równowagi" zbyt długie opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania może prowadzić do zwiększenia się finansowej szkody dla osoby, która została pozbawiona mienia albo ograniczona w korzystaniu z niego, przez postawienie jej w pozycji niepewności co do tego kiedy i czy w ogóle otrzyma odszkodowanie (por. wyrok ETPC z 21.02.1997r. w sprawie Guillemin v. Francja, wyrok ETPC z 9 lipca 1997 sprawa Akkus v. Turcji, wyrok ETPC z 9 czerwca 2005 r. w sprawie nr 42908/98, sprawa Kirilova i inni v. Bułgaria). Podsumowując, organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 15 K.p.a., unikając de facto powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego orzeczenia. Organ odwoławczy bezpodstawnie i z wadliwym uzasadnieniem orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszając ten przepis. Trzeba przy tym przyznać rację organowi odwoławczemu, że w szeregu powołanych przez niego orzeczeń, NSA opowiada się za stosowaniem § 49 ust. 3 rozporządzenia w sposób ograniczający zasadę korzyści z art. 134 u.g.n. w przypadku wywłaszczonych w trybie specustawy drogowej nieruchomości o uprzednim przeznaczeniu innym niż drogowe. Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdził jednak żadnych uzasadnionych podstaw do zakwestionowania w tym zakresie operatu z 29 maja 2024 r., a na pewno nie w sposób uniemożliwiający jego łatwe uzupełnienie na wezwanie organu, wyjaśniające znikomy wpływ lub brak wpływu na ustaloną wartość tak a nie inaczej rozumianej i zastosowanej zasady korzyści. Należy podkreślić, że wszystkie konsekwentnie podnoszone przez Wójta zarzuty zostały słusznie uznane przez organ II instancji za niezasadne. Podzielić trzeba też krytyczne stanowisko skarżących odnośnie takiego postępowania organu odwoławczego, który wielokrotnie uchyla decyzje I instancji wskazując na coraz to nowe uchybienia proceduralne (istniejące już wcześniej), unikając tym samym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Innymi słowy, podzielając stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gliwicach w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z 22 maja 2013 r., sygn. II SA/Gl 1398/12, Sąd stwierdza jeszcze raz, że opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a. Sąd nie stwierdził natomiast w niniejszej sprawie konieczności ani zasadności ponownego sporządzania trzeciego już operatu szacunkowego. Nie ma zatem mowy o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i podstawie do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na koniec Sąd akcentuje, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o jej wyniku. Prowadząc ponownie postępowanie należy bowiem uwzględniać wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy. Powtórzyć trzeba bowiem, że ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Wojewodę normy art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 64b §1 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz wnoszących sprzeciw M. W., M. W., W. W., Ł. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu).