II SA/Kr 1624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Nr XXII/257/2012 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie skargę oddala. Rada Miasta Chrzanowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu 3 lipca 2012 r. uchwałę Nr XXII/257/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie. W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan pozostaje w zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów (Uchwała Nr L/407/98 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 21 kwietnia 1998 r. z późniejszymi zmianami). Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu, oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 17 lipca 2012 r. poz. 3433. Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; 2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przy ul. [...] w [...]; 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości; 4) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości; 5) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, z uwagi na brak określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony oraz określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji; 6) art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu; 7) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, z uwagi na brak określenia wysokości symboli przestrzennych (np. wież), totemów i innych urządzeń przewidzianych do realizacji na terenie objętym planem; 8) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek; 9) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji; 10) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Chrzanowa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi, skarżący wskazał, że jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Chrzanowie. W ocenie skarżącego, ustalenia planu dotyczące tej nieruchomości naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy (w tym przede wszystkim zabudowy usługowej), jak również z uwagi na ustalenie zasad zagospodarowania jego nieruchomości z naruszeniem wymogów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią – zdaniem skarżącego – przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności do gruntu. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści: art. 61 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 140 ustawy – Kodeks cywilny; art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przekroczenie granic władztwa planistycznego), skarżący wskazał w szczególności, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do wskazanej w skardze działki w żaden sposób nie nawiązują do wymogów z powołanych przepisów. Skarżący zakwestionował przede wszystkim sam fakt przeznaczenia całości działki nr [...] pod budowę dróg publicznych (a w istocie pod rozbudowę ul. [...]). W ocenie skarżącego brak było jakichkolwiek przeciwwskazań do wyznaczenia granicy terenu 1KDL w sposób eliminujący konieczność zajęcia całej należącej do niego nieruchomości pod infrastrukturę drogową. Rozbudowa ul. [...] nie wymaga bowiem aż tak dużej zajętości terenu dla uzyskania odpowiednich parametrów użytkowych; ingerencja w uprawnienia skarżącego jest dalece nieproporcjonalna w stosunku do założonych celów, a tym samym sprzeczna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającym zasady ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności. Skarżący wnosi o zmianę przebiegu granic terenu 1.KDL w ten sposób, aby pod budowę drogi została przeznaczona jedynie niezbędna część jego nieruchomości, przy jednoczesnym przeznaczeniu pozostałej części działki pod zabudowę usługową. W związku z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podał, że kwestionowana uchwała nie określa w sposób prawidłowy zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na brak określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony oraz określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji. Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W przedmiotowej sprawie plan zawiera jedynie nakazy, zakazy i dopuszczenia, o których mowa w powyższym przepisie. Brak jest ustaleń odnoszących się do określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony oraz określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji. W związku z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podał, że kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Tymczasem w zaskarżonym planie brak jest szczegółowych uregulowań w przywołanym zakresie, przede wszystkim w zakresie zasad lokalizowania obiektów małej architektury oraz urządzeń reklamowych. Na poparcie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazał, że kwestionowana uchwała nie określa w sposób prawidłowy zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, z uwagi na brak określenia wysokości symboli przestrzennych (np. wież), totemów i innych urządzeń przewidzianych do realizacji na terenie objętym planem (zob. § 12 ust. 4 pkt 3 ustaleń planu). Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zapisy planu nie są zatem w pełni zgodne z przedmiotowym rozporządzeniem, gdyż nie pozwala ono na odstępowanie od ustalania wysokości określonych elementów zagospodarowania terenu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale zawarto jedynie ustalenia dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych w terenie UC. Brak ustalenia szerokości frontów działek, kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Ustalenia te nie spełniają zatem wymagań określonych w rozporządzeniu. Ustalenia planu w tym zakresie są niekompletne, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały. Brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, gdyż uniemożliwia on (lub co najmniej znacznie utrudnia) wykonywanie uprawnień właścicielskich obejmujących m. in. dokonywanie scaleń i podziałów należącej do niego nieruchomości. W kontekście zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący zwrócił uwagę na to, że kwestionowany plan nie określa w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Takie rozwiązanie należy uznać za niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośne ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że ani przepis § 9 ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów (przede wszystkim szerokości) ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Należy zatem uznać, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego Naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący upatruje w tym, że – w jego ocenie – zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Chrzanowa. Nieprawidłowości dotyczą następujących kwestii: zmiany przeznaczenia części terenu projektowanej tzw. "obwodnicy zachodniej" klasy KD-Z na tereny parkingów KS; zmiany przeznaczenia terenu "łącznika" istniejącej obwodnicy północnej z planowaną obwodnicą zachodnią na teren parkingów KS; zaniżenia klasy drogi (ul. [...]) z zakładanej w Studium KD-Z na KD-L; wyznaczenia terenów parkingów o powierzchni ponad 1,5 ha w sprzeczności z ustaleniami Studium. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Chrzanowie, działająca przez Burmistrza Miasta Chrzanowa, odpowiedziała na skargę. Organ wniósł o odrzucenie skargi – a w razie stwierdzenia braku podstaw ku temu – o oddalenie skargi; w uzasadnieniu tych wniosków zwrócił uwagę na następcze nabycie nieruchomości objętej planem przez skarżącego, przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zważywszy że wspomniany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miał w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały inne brzmienie niż obecnie (obecne brzmienie zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r.) – wypada zwrócić uwagę na dystynkcję między samym stwierdzeniem wadliwości aktu a kwalifikacją tej wadliwości (oceną jej skutków tudzież konsekwencji). Wadliwość aktu należy zawsze rozważać w kontekście przepisów obowiązujących w momencie jego podejmowania, natomiast kwalifikacja tej wadliwości następuje przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w momencie orzekania (por. w odniesieniu do kwestii nieważności aktów indywidualnych K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dwugłos w sprawie, Casus 2011, nr 4, s. 28; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11, CBOSA). Ujmując rzecz w terminologii znamiennej dla postępowania sądowadministracyjnego, można powiedzieć, że norma dopełnienia musi być rekonstruowana na podstawie przepisów obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, a norma odniesienia – na podstawie przepisów obowiązujących w momencie orzekania przez sąd (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 765-766). Art. 28 u.p.z.p. jest elementem normy odniesienia. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia planu mogłoby nastąpić – mimo że uchwała ta została podjęta przed 18 listopada 2015 r. – tylko w przypadku zakwalifikowania tego naruszenia jako "istotne" (por wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 725/16, CBOSA). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.). Uzasadniając tezę o naruszeniu interesu prawnego skarżący powołał się na własność działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w Chrzanowie. W ocenie skarżącego, ustalenia planu dotyczące tej nieruchomości naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy (w tym przede wszystkim zabudowy usługowej), jak również z uwagi na ustalenie zasad zagospodarowania jego nieruchomości z naruszeniem wymogów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ, kwestionując legitymację skargową skarżącego zauważył, że skarżący nabył wspomnianą działkę w roku 2017, tj. już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały (co nastąpiło w dniu 23 kwietnia 2013 roku). Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały; skarżącemu nie przysługiwało do działki nr [...] żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. W chwili nabycia działki obecny jej właściciel – skarżący – posiadał wiedzę o przeznaczeniu działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (podczas sporządzania aktu notarialnego każdorazowo przedstawiane jest zaświadczenie o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego); ponadto z zapisów z ewidencji gruntów jednoznacznie wynika, że cała działka oznaczona nr [...] oznaczona jest jako użytek "dr" (droga). Z pewnością nie można powiedzieć, że za stanowiskiem skarżącej nie przemawiają żadne racje – wszak było ono niejednokrotnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano w tym kontekście, że "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne" (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, CBOSA). Niemniej jednak obecnie dominuje pogląd – i Sąd ten pogląd podzielił – że "nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, CBOSA). W konsekwencji należało uznać, że skarżący ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chrzanowie podjęła w dniu 28 września 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie, zmienioną w dniu 31 stycznia 2012 r. uchwałą Nr XV1I/211/2012 w zakresie powiększenia obszaru objętego planem. Po zawiadomieniach z dnia 6 października 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wpłynęły wnioski organów i instytucji złożone do przedmiotowego planu; nie wpłynęły natomiast wnioski indywidualne od osób fizycznych i prawnych. Po podjęciu w dniu 31 stycznia 2012 r. przez Radę Miejską w Chrzanowie uchwały Nr XV1I/211/2012 w zakresie powiększenia obszaru objętego planem ponowiono pismem z dnia 6 lutego 2012 r. zawiadomienia organów i instytucji. Burmistrz Miasta Chrzanowa, działając w oparciu o art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwrócił się w dniu 20 lutego 2012 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy: pismo [...] z dnia 22 marca 2012 r.) oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie (uzgodnienie zakresu stopnia i szczegółowości prognozy: pismo znak: [...] z dnia 20 marca 2012 r.) o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (prognoza sporządzona w lutym 2012 r.) oraz prognozą skutków finansowych (sporządzona w lutym 2012 r., uzupełniona w czerwcu 2012 r.) został poddany opiniowaniu i uzgadnianiu (pisma Burmistrza Miasta Chrzanowa o uzgodnienie z dnia [...] marca 2012 r.). W wyniku procedury opiniowania i uzgadniania wprowadzono w projekcie planu odpowiednie zmiany wynikające z zajętych stanowisk przez organy i instytucje uzgadniające. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 4 maja 2012 r. do 25 maja 2012 r. W terminie określonym ustawą dla składania uwag dotyczących przyjętych w planie rozwiązań, to jest do dnia 8 czerwca 2012 r, nie wniesiono uwag. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę Nr XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego i stwierdziła równocześnie jej zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrzanów (uchwała Nr L/407/98 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 21 kwietnia 1998 r. z późniejszymi zmianami.). Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. W ramach pierwszych czterech zarzutów skarżący powołał szereg przepisów, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 140 k.c.; art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – jednak, jak wskazuje uzasadnienie skargi, wszystkie te zarzuty w istocie oscylują wokół niedopuszczalnej, zdaniem skarżącego, ingerencji we własność oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zauważyć w związku z tym należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo to tudzież jego wykonywanie mogą doznawać ograniczeń, aczkolwiek ograniczenia te nie powinny godzić w istotę prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy władna jest ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu, zgodnie z którymi działka skarżącego w całości zlokalizowana jest w obrębie obszaru 1.KDL - teren dróg publicznych, drogi lokalne – nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której planowana droga lokalna jest niezbędnym elementem systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej zabudowy oraz planowanej zabudowy handlowej i usługowej. W trosce o ład przestrzenny droga wraz z rondem zaplanowana została po śladzie istniejącej i urządzonej ulicy [...] i stanowi kontynuację obecnego układu ulic tej części miasta. Organ wyjaśnił, że podstawowym kryterium w zakresie ustalania szerokości drogi była konieczność zaplanowania ronda (wymóg z uzgodnień z zarządcą drogi), które wymusza odpowiednie szerokości dróg wlotowych do niego. Ponadto rozstrzygając o szerokości kwestionowanej drogi dokonano oceny walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości skarżącego, w wyniku czego ustalono, że działka skarżącego, której głębokość wynosi od 11,0 m do 13,0 m (działka ma powierzchnię 0,0180 ha), nie spełnia wymagań w zakresie możliwości jej zabudowy zgodnie z przepisami. Również rozpatrując wariant utrzymania obecnej szerokości drogi w planie (co uniemożliwiłoby zaplanowanie ronda) oraz wyznaczoną w planie nieprzekraczającą linię zabudowy, z uwagi na niewielką głębokość działki niemożliwa jest jej zabudowa. Działka budowlana musi spełniać wymogi określone miedzy innymi w prawie budowlanym w zakresie odległości planowanego budynku od granic z sąsiednią działką budowlaną. Organ podkreślił również, że ustalenie przebiegu dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Do realizacji celów komunikacyjnych na przedmiotowym terenie, w tym dla planowanego poszerzenia drogi publicznej, gmina wykorzystała przede wszystkim własne mienie oraz dwie działki posiadające niekorzystne warunki do zagospodarowania, w tym działkę skarżącego, co dawało gwarancję realizacji drogi nie napotykając na przeszkody niezależne od gminy. Analiza dokumentacji planistycznej oraz samego planu – części tekstowej i graficznej – potwierdza przytoczone wyjaśnienia, wobec czego zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego uznać należy za całkowicie pozbawiony podstaw i niezasadny. Zdaniem Sądu, niepodobna też skonstatować naruszenia wskazanych w skardze w tym kontekście przepisów (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 140 k.c.; art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Pozostałe zarzuty skargi – z wyjątkiem ostatniego – mają gruncie rzeczy jednolitą konstrukcję: skarżący przytacza kolejne punkty art. 15 ust. 2 u.p.z.p, skorelowane z nimi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i prezentuje pogląd, że odnośne kwestie nie zostały dostatecznie precyzyjnie uregulowane. Zarzuty te są, w ocenie Sądu, niezasadne. Przede wszystkim warto zauważyć, iż "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Poza tym, ewentualne braki w zakresie "obligatoryjnych" ustaleń planistycznych – aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego – muszą mieć znamiona "istotnego" naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wreszcie, reguła, w myśl której kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem – dotyczy nie tylko wyartykułowanych ustaleń planu, ale także ich braku czy też swego rodzaju zaniechań prawodawczych. Ewentualne uwzględnienie skargi z powodu tychże zaniechań – ilekroć jest to skarga podmiotu powołującego się na legitymację materialną – może zatem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy mają one związek z interesem prawym skarżącego i skutkują jego bezprawnym naruszeniem. Oczywiście nie można takiej sytuacji wykluczyć, ale co do zasady pozostawienie jakieś kwestii nieuregulowanej, innymi słowy, niewprowadzenie w określonym zakresie zakładanych ustawowo ograniczeń będzie potencjalnym źródłem naruszenia interesu społecznego, a nie interesu indywidulanego. Transponując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wypada zauważyć, że z uwagi na specyfikę odnośnego planu, obejmującego obszar 5,61 ha, w zdecydowanej większości przeznaczony pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – zawarta w nim regulacja jawi się jako kompletna. W szczególności rację ma organ, gdy twierdzi, że w planie określone zostały zasady kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, jak również wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, a brak określenia szczegółowych zasad scalania i podziałów oraz wysokości symboli przestrzennych wynika z celowości przeznaczenia planu miejscowego z rozpoznanymi już warunkami, w którym nie nastąpiły okoliczności wymagające zastosowania tych zasad. Paragraf 5 ust. 1 pkt 12b określa wysokość zabudowy dla symboli przestrzennych. Z kolei paragrafy 13 i 14 świadczą o kompleksowym i wyczerpującym uregulowaniu systemu komunikacji, także w zakresie parametrów dróg, przy czym odwołania do rysunku planu są w tej mierze oczywiste i nieuniknione. Należy też podkreślić, że przepisu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie można więc (...) domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13, CBOSA). Jest rzeczą znamienną, że formułując zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6, i 10 u.p.z.p. (w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia) skarżący w ogóle nie wskazuje na ich związek z jego interesem prawnym i w istocie – obiektywnie rzecz ujmując – takiego związku niepodobna zidentyfikować. Jedynie w kontekście zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wskazano w uzasadnieniu skargi, że "brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, gdyż uniemożliwia on (lub co najmniej znacznie utrudnia) wykonywanie uprawnień właścicielskich obejmujących m. in. dokonywanie scaleń i podziałów należącej do niego nieruchomości". Należy w związku z tym ponownie podkreślić, że plan reguluje materię scalania i podziału nieruchomości w § 9 i uregulowanie to – z uwagi na wykazaną przez organ specyfikę planu – jawi się jako wystarczające; w każdym zaś razie nie można upatrywać w nim naruszenia zasad sporządzenia planu mającego w świetle ogółu relewantnych okoliczności charakter "istotny". Poza tym w kontekście niniejszej sprawy ważne jest również to, że – odwrotnie niż twierdzi skarżący – to właśnie dalej idące i bardziej szczegółowe uregulowanie odnośnej materii, zwłaszcza w zakresie podziału działek, limitowałyby jego uprawnienia właścicielskie. Zbyt małe ograniczenia względnie nawet ich brak mogłyby być rozważane co najwyżej w kategoriach naruszenia interesu społecznego. W orzecznictwie przekonująco wyjaśniono również, że: "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nie muszą być określane dla wszystkich nieruchomości objętych planem, gdy jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi. W szczególności chodzi o takie okoliczności faktyczne i prawne, które powodują, że nieruchomości z powodów faktycznych lub prawnych nie zostaną objęte procedurą scalania i podziału. W takich sytuacjach określone w planie miejscowym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości byłyby pustym i nic nie znaczącym unormowaniem, zaś stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu nieokreślenia tych zasad w takiej sytuacji byłoby daleko posuniętym, niezrozumiałym formalizmem" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13, CBOSA). Zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jawi się jako niezasadny i niejako w założeniu – z uwagi na twierdzenia, na których się opiera, abstrahując od ich prawdziwości – nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Suponowane przez skarżącego "nieprawidłowości", mające dotyczyć: zmiany przeznaczenia części terenu projektowanej tzw. "obwodnicy zachodniej" klasy KD-Z na tereny parkingów KS; zmiany przeznaczenia terenu "łącznika" istniejącej obwodnicy północnej z planowaną obwodnicą zachodnią na teren parkingów KS; zaniżenia klasy drogi (ul. [...]) z zakładanej w Studium KD-Z na KD-L; wyznaczenia terenów parkingów o powierzchni ponad 1,5 ha w sprzeczności z ustaleniami Studium – nie odnoszą się do działki skarżącego, nie wykazują żadnego związku z interesem prawnym skarżącego ani nie naprowadzają na takie rozbieżności, które istotnie można by rozważać jako potencjalne naruszenie powołanych przepisów. Niezależenie od powyższego przekonujące są wyjaśnienia organu, w świetle których studium jest aktem o charakterze ogólnym, nie może regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać założeń studium; uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro w studium działka przeznaczona jest pod tereny komunikacji, to zakwalifikowanie jej w planie miejscowym do terenów 1.KDL (tereny dróg publicznych – drogi lokalne) nie stanowi nieprawidłowości. Twierdzenia odnoszące się do zmiany przeznaczenia "obwodnicy zachodniej" oraz "łącznika" na tereny parkingów "KS" nie dotyczą terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym, a tereny parkingów o powierzchni ponad 1,5 ha w ustaleniach planu nie występują. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.