II SA/Kr 1629/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wydawnictwa "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Wydawnictwa "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 123 i 144 K.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem A. sp. z o.o., reprezentowanej przez adwokata W.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], którym - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - zażądano "od Inwestora: "[...]" restauracja Pizzeria, [...] s.j. (...) przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zamierzenia budowlanego p.n. "wykonanie prac budowlanych w związku ze zmianą funkcji lokalu handlowego na lokal gastronomiczny wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji co, cwu, gazu energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej wraz z wymiana okien i zmiana kolorystyki elewacji" w budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] (...) "- umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych, wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] w poziomie części piwnic, parteru oraz I piętra, w trakcie obowiązywania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 4 września 2007 r., znak: [...]. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 30 maja 2011 r. postanowienie dowodowe znak: [...], którym (w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane) zobowiązał "[...]" restauracja Pizzeria, [...] spółka jawna - jako inwestora wykonanych robót - do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zamierzenia budowlanego p.n. "Wykonanie prac budowlanych w związku ze zmianą funkcji lokalu handlowego na lokal gastronomiczny wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji co, cwu, gazu energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej wraz z wymiana okien i zmiana kolorystyki elewacji" w budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło wydawnictwo A. sp. z o.o., reprezentowane przez adwokata W.S. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 sierpnia 2011 r. stwierdził, że wydawnictwo A. sp. z o.o. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, a jedynie stroną w postępowaniu w sprawie robót budowlanych, wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...]. W ocenie organu oznacza to, że A. sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał zaskarżone postanowienie. Przywołany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego brzmi następująco: "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz". Osoby zobowiązane zostały wskazane w ust. 1 art. 81c ustawy Prawo budowlane i są nimi uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są: inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 Prawa budowlanego). Organ wskazał, że powyższe ustalenia są kluczowe ze względu na treść art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot może zostać uznany za stronę wówczas gdy posiada w postępowaniu interes prawny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmiot posiada w postępowaniu administracyjnym interes prawny, gdy istnieje norma prawna, w oparciu o którą można ustalić uprawnienie lub obowiązek podmiotu. W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że A. sp. z o.o. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Takie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczono między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., (sygn. akt II OSK 1407/05, opub. w LEX nr 321507), w którym stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zatem środek zaskarżenia w postaci zażalenia, może wnieść tylko strona. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że skoro wydawnictwo A. sp. z o.o. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego, zatem nie może zostać uznane za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 81c Prawa budowlanego, tym samym nie przysługuje mu prawo złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...]. Podkreślono, że zaskarżone postanowienie nie jest orzeczeniem merytorycznie kończącym postępowanie, którego stroną jest A. sp. z o.o., a które dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. . Przedmiotowe postanowienie zostało wydane jedynie w celu zebrania niezbędnych materiałów dowodowych, które umożliwią podjecie właściwej decyzji w niniejszej sprawie. Zatem A. sp. z o.o. będzie służyło prawo do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w ww. sprawie. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor w K. poinformował, że w związku z brakiem interesu prawnego skarżącego nie może odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Podsumowując, w związku z faktem że zażalenie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązany był umorzyć postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Wydawnictwo A. sp. z o.o. w K. , które pismem z dnia 9 września 2011 r. wniosło do sądu administracyjnego skargę na opisane powyżej postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący - Wydawnictwo A. Sp. z o.o. - nie posiada przymiotu strony postępowania kontrolnego w sytuacji, kiedy skarżący jest właścicielem budynku przy rogu ul. [...], którego dotyczy postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zamierzenia budowlanego w rzeczonym budynku, uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. i specjalistą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wbrew przytoczonym przez siebie przepisom prawa i orzeczeniom sądów administracyjnych uznał, że Wydawnictwo A. sp. z o.o - właściciel nieruchomości gruntowej złożonej z dz. nr [...] położonej w obr. [...] księga wieczysta nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Takie rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe tylko w przypadku, gdyby skarżąca spółka nie była ani uczestnikiem procesu budowlanego, ani właścicielem bądź zarządcą budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...]. Skoro jednak Wydawnictwo A. sp. z o.o. jest właścicielem przedmiotowego budynku (zgodnie z zasadą superficies solo cedit) to dysponuje przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zamierzenia budowlanego (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, opub. w. LEX nr 321507; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1890/09),a co za tym idzie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest nieprawidłowe. Skarżąca spółka zauważyła, że posiada status strony w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 września 2007 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a wyeliminowanej z obiegu prawnego. Zatem zważywszy na fakt, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 30 maja 2011 r. wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/08) postępowania "głównego" posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu. Podkreślono również, że właściciel budynku jest podmiotem jak najbardziej zainteresowanym prawidłowym wykonaniem zamierzenia budowlanego związanego z wykonaniem wewnętrznych instalacji co, cwu, gazu, energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz wymianą, okien w należących do niego budynku. Skarżąca strona podniosła nadto, że istnienia po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy się także dopatrywać w zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Zauważono bowiem, że względem przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi jeszcze dwa inne postępowania administracyjne: w przedmiocie wniosku w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K. , znak: [...] oraz znak: [...]. W obu powyższych postępowaniach organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy uzależniając go jednocześnie od terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, w toku którego wydane zostało skarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Badając pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2011 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzono postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że składający zażalenie nie posiada przymiotu strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt. I SA 1748/83). Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05 oraz z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1427/08 - art. 28 K.p.a. definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojecie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia uprawnienia bądź obowiązku czyli normą będącą materialnoprawną podstawą działania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu pozostaje art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przepis powołanego art. 81c ust. 2 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje kto jest stroną postępowania w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W wyroku z dnia z dnia 22 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, opub. w LEX nr 321507). Identyczne stanowisko zajęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2338/09, opub. w LEX nr 607055; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1890/09, opub. w LEX nr 600439 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 357/09, opub. w LEX nr 574379. Tym samym skoro stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to żadnej z tych osób nie można pominąć tego statusu na jakimkolwiek etapie postępowania. Skarżący wprawdzie nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, ale jest właścicielem nieruchomości, stąd też mógł uzyskać i uzyskał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Art. 81c Prawa budowlanego wyraźnie określił krąg stron w każdym postępowaniu prowadzonym na jego podstawie. Tym samym skoro za stronę przyjęto tak uczestnika procesu budowlanego, jak i właściciela obiektu budowlanego, to przyjęcie odmiennej wykładni naruszałoby wprost powołany przepis prawa. Być może organ odwoławczy uznał, że skoro sam obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożony został na inwestora a nie właściciela budynku, to tym samym ten ostatni nie jest stroną obciążoną wykonaniem danego obowiązku. Nałożenie obowiązku na konkretny podmiot a ustalenie kręgu stron nie zawsze w takiej sprawie prowadzi do wspólnego kręgu podmiotowego postępowania. Taka sytuacja nie będzie miała miejsca nawet wówczas, gdy inwestorem będzie sam właścicielem, a to dlatego, że zakres osób stanowiących desygnaty pojęcia "uczestnik procesu budowlanego" będzie szerszy niż tylko właściciel obiektu. Analizując akta sprawy dochodzi się do przekonania, że oba organy administracji nadzoru budowlanego odmiennie traktowały pojecie strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem skarżącą Spółkę za stronę i, między innymi, doręczył jej zaskarżone postanowienie, a Wojewódzki Inspektor skarżącej Spółki za stronę już nie uznał. W ocenie Sądu również przytoczone przez organ odwoławczy orzecznictwo sądowe nie uzasadnia tezy zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej Spółki, że przymiot strony uzyskała w związku z uczestniczeniem w postępowaniu administracyjnym w I. instancji. O statusie strony decyduje bowiem w takiej sprawie istnienie interesu prawnego, a nie traktowanie przez organy nadzoru budowlanego. Interes prawny należy zaś wywodzić z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy prawa, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej koszty wynagrodzenia pełnomocnika, kwotę uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę stanowiącą zwrot kwoty opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.