II SA/Kr 1671/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XX.176.2016 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie: zatwierdzenia taryf opłat netto za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miasta i gminy oraz za odbiór ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta i gminy Maków Podhalański dla Przedsiębiorstwa Wodno-Kanalizacyjnego Eko-Skawa Spółka z o.o. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 6. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim nr XX. 176.2016 z 16 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy Maków Podhalański dla Przedsiębiorstwa Wodno-Kanalizacyjnego Eko-Skawa sp. z o.o. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591). Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę wskazał, że w § 6 zaskarżonej uchwały, zawarto zapis o ustaleniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, w następujących wysokościach: 76,61 zł netto + należny podatek VAT 23% za przyłączenie do urządzeń wodociągowych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (odbiór przyłącza wodociągowego), 76,61 zł netto + należny podatek VAT 23% za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (odbiór przyłącza wodociągowego). Jako podstawę powyższej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 24 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej, dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. W § 6 zaskarżonej uchwały, zawarto zapis zobowiązujący użytkownika dokonującego przyłącza do gminnej sieci wodociągowej do dokonania stosownej opłaty. Rada Miejska uchwalając powyższą opłatę przekroczyła delegację ustawową do stanowienia takiej daniny, albowiem w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie są powołane w uchwale przepisy. Powyższe uzasadnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2012 roku, sygn. II SA/Kr 921/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 września 2012 roku, sygn. IV SA/Po 587/12. Niewątpliwie warunkiem koniecznym do nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest upoważnienie ustawowe, o czym mówi art. 84 Konstytucji RP. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania opłat za podłączenie do siec, wodociągowej. Zdaniem skarżącego wystąpienie ze skargą jest zasadne, albowiem przedmiotowa uchwała, w całości jako akt prawa miejscowego, wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Makowa Podhalańskiego wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała zatwierdza taryfy opłat za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę określając grupy odbiorców oraz stawki kwotowe. Ponadto uchwała zatwierdza taryfy opłat za odbiór ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych określając grupy odbiorców oraz stawki kwotowe. Uchwała ustala również miesięczne opłaty abonamentowe dla określonych grup taryfowych. Organ zacytował § 5 Obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku (Dz.U.2017.1701 tj.) w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w którym wskazano części składowe taryfy. Organ wskazał, że § 6 zaskarżonej uchwały dotyczy jedynie ustalenia opłaty za przeprowadzenie prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania urządzeń, i czego nie można utożsamiać z opłatą przyłączeniową. Podstawa prawna ustalenia stawki opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych nadal obowiązuje w Rozporządzeniu Ministra Budownictwa w jego § 5 pkt 7. Z ostrożności organ argumentował, że nawet gdyby uznać, że taka podstawa prawna jest nieprawidłowa to nie powinno skutkować to uchyleniem zaskarżonej uchwały w całości lecz jedynie w części. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. skarżący Prokurator sprecyzował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności eiwaznosci zaskarżonej uchwały w części , a to w zakresie jej § 6 co wynika z protokołu rozprawy.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2016. 718, ze zm.)( zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepis art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. póz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. póz. 730), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 53 § 2a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu, zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga na akty prawa miejscowego, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji, 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, 3) normatywny charakter, 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Ponieważ adresaci zaskarżonej uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z 10. 01. 2017 r. , sygn. akt II SA/Kr 1529/17; wyrok z 14 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1096/09). Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu jak i terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższą zasadę potwierdza przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z 7. 06. 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017. 328) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił on upoważnienia do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Przepis art. 24 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, natomiast zgodnie z art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymienione w uchwale art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczą zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie posesji do sieci wodociągowej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jednak kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1529/17). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, póz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie bowiem jako akt prawa wykonawczego nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku, a przepisy ww. rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf1. Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10, wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2017 r. sygn.. akt .II SA/Kr 1529/17 . Konkludując, przepis art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących, kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Powołany przepis ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Także przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje takiego upoważnienia, ponieważ zawarte w nim upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowe. Norma z art 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bowiem tylko generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. Oznacza to, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (por. wyrok NSA z 6 maja 1993 r., sygn. akt IV SA 823/92). Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, póz. 43 z późn. zm.). Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz.U. 2017. 328) uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci jednak przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Nie stanowi takiej podstawy również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie zawiera bowiem generalnego upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeńiobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub, w OwSS 2001 r., Nr 4, póz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeń iobiorcy. Należy podkreślić, że obligatoryjny charakter ma opłata ustalona w przepisie zaskarżonej uchwały nr XX. 176.2016 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z 16 listopada 2016 r. , w sprawie zatwierdzenia taryf opłat netto za wodę pobierana z urządzeń zaopatrzenia w wodę miasta i gminy oraz za odbiór ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych na terenie miasta i gminy Maków Podhalański dla Przedsiębiorstwa Wodn-kanalizacyjnego Eko-Skawa Spółka z o. o. z dnia 16 listopada 2016 r. Ustalono w niej bowiem w § 6 pkt 1 , stawkę za przyłączenie do urządzeń wodociągowych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (za odbiór przyłącza wodociągowego) w kwocie - 76,61 zł. W § 6 pkt 2 uchwały ustalono stawkę za przyłączenie urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (odbiór przyłącza kanalizacyjnego ) w kwocie 76,61 zł. Zgodnie z tymi ustaleniami warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest uiszczenie ustalonej opłaty. Obowiązkowy charakter ww. opłaty wskazuje, że jest ona daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Należy podkreślić, że powyższa opłata została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie może być zatem uznana za należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko orzecznictwa NSA i SN, w którym wskazywano, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie w nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt l SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Konkludując, należy wskazać, że przepis § 6 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały został wydany bez upoważnienia ustawowego i wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W związku z powyższym istotnie narusza prawo. Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.