II SA/Kr 1680/24

Kraków, dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr VII/89/2024 r. Rady Miasta Zakopane z dnia 24 października 2024 r. w sprawie dzierżawy miejskiej nieruchomości gruntowej postanawia odrzucić skargę, zwrócić skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga W. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr VII/89/2024 r. Rady Miasta Zakopane z dnia 24 października 2024 r. w sprawie dzierżawy miejskiej nieruchomości gruntowej. Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, że W. sp. z o.o. pozostaje użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Z. przy ul. K., składającej się z działki ew. nr [...] obr. [...] objętej KW nr [...], do której prowadzi szlak drożny poprzez nieruchomość będącą własnością Gminy, a stanowiącą przedmiot zaskarżonej uchwały (działkę ew. [...] obr. [...] w Z.). Ze szlaku tego korzystali zarówno poprzednicy prawni skarżącej, jak i W. sp. z o.o., aż do momentu, w którym dotychczasowy dzierżawca (W. S.) w dniu 17 czerwca 2024 r. dokonał samowolnej wymiany oraz przeprogramowania szlabanu na szlaku drożnym na działce stanowiącej przedmiot zaskarżonej uchwały, uniemożliwiając tym samym korzystanie z niego przez skarżącą, co objęte jest postępowaniem o ochronę posiadania toczącym się przed Sadem Rejonowym w Zakopanem pod sygn. akt: [...]. W postępowaniu tym Sąd Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt [...] nakazał W. S. zakodowanie starych pilotów do szlabanu znajdującego się na położonej w Z. działce ewidencyjnej nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem prowadzi księgę wieczystą nr [...] przy granicy z działką ewidencyjną nr [...] do nowego szlabanu, a jeżeli z przyczyn technicznych okaże się to niemożliwe do dostarczenia W. sp. z o.o. [...] nowych pilotów umożliwiających niezakłóconą obsługę nowego szlabanu. W związku z zaistniałą sytuacją skarżąca ponosi szkodę finansową za każdy dzień braku możliwości dojazdu do nieruchomości przy ul. K. w wysokości 1.000 zł, w związku z wiążącymi ją umowami, a szkoda ta wynosi już przeszło ponad 81.000 zł oraz wrasta z każdym dniem. Odnosząc się do meritum sprawy skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Oznacza to tym samy, iż: "Brzmienie art. 37ust 4 u.g.n. umożliwia zastosowanie trybu bezprzetargowego tylko do umów na czas oznaczony zawieranych na okresy dłuższe niż 3 lata lub zawieranych na czas nieoznaczony. Oznacza to, że nie dotyczy on umów użytkowania, najmu i dzierżawy zamazanych na czas oznaczony krótszy niż 3 lata, która muszą być zawierane w trybie przetargowym." (Postanowienie WSA w Rzeszowie z 9.01.2019 r., II SA/Rz 1204/18, LEX nr 2619545). Innymi słowy, zgodnie z w/w artykułem Gmina Miasto Zakopane winna przeprowadzić przetarg na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości, gdyż dzierżawa ta obejmuje okres krótszy niż 3 lata, do którego to przetargu zgłosiła się skarżąca, która legitymuje się tytułem prawnym (postanowieniem o zabezpieczeniu). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały: "Wyraża się zgodę na odstąpienie od przetargu i zawarcie z dotychczasowym dzierżawcą - na czas określony do 28.02.2026r. – kolejnej umowy dzierżawy". Tak sformułowana treść uchwały nie zawiera skonkretyzowanego i zindywidualizowanego określenia osoby dzierżawcy, aby można było przyjąć, iż w swej istocie stanowi ona przedłużenie dotychczasowej umowy dzierżawy. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Sądu. Sąd wskazał, że wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat nieruchomości. Sąd wskazał w tej sprawie, że uchwała Rady Gminy [...] poprzez brak oznaczenia podmiotu, z którym Burmistrz Gminy i Miasta [...] ma zawrzeć umowę dzierżawy na dalszy okres 3 lat, narusza prawo (wyrok z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1341/18).. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie alternatywnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarżona uchwała bez wątpienia nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest innym aktem z zakresu administracji publicznej. Wskazuje się, że charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380). Akcentuje się konieczność szerokiej wykładni art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 wyraził pozostający aktualnym pogląd, zgodnie z którym: "uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". W jej uzasadnieniu Sąd przyjął, że: "podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości". Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) NSA podkreślił, że "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych." (zob. także postanowienie NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20). Zatem uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mocą której wyrażono zgodę na odstąpienie od przetargu w związku z dysponowaniem mieniem komunalnym, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Przywołany przepis wyznacza zatem krąg podmiotów, którym przyznano legitymację skargową do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. Kryterium wyodrębnienia pierwszej grupy podmiotów legitymowanych do złożenia skargi jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego we wniesieniu skargi, rozumianego jako istnienie związku między sferą praw i obowiązków tego podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Wymaga przy tym podkreślenia, że interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (zob. T. Woś, Komentarz do art. 50, teza 7, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/16, LEX nr 325285). Oznacza to, że w przypadku tej kategorii podmiotów skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej określonego podmiotu, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (zob. postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1958/07, LEX nr 463905). Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyroki NSA z: 11 czerwca 2001 r. II SA 3157/00, 18 września 2003 r. II SA 2637/02, 22 marca 2013 r. I OSK 2236/12). Interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83A). Odnosząc powyższe do interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały jednostki samorządu terytorialnego przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz, (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 435, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 810/22, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. I OSK 719/24). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Skarżąca w niniejszej sprawie posiada jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny. Zaskarżona uchwała nie dotyczy skarżącej ani w sensie podmiotowym (nie jest ona adresatem tej uchwały), ani w sensie przedmiotowym (nie dotyczy nieruchomości, do której tytuł prawny ma skarżąca). Nie posiada także względem nieruchomości objętej uchwałą żadnego ograniczonego prawa rzeczowego, którego wykonywanie uniemożliwiałaby skarżona uchwała. Legitymację do zaskarżenia uchwały skarżąca wywodzi w istocie z okoliczności faktycznych, które zaistniały na działce objętej uchwałą, to jest z faktu umieszczenia na niej przez dotychczasowego dzierżawcę szlabanu, który utrudnia dojazd na działkę skarżącej. Jednak umieszczenie szlabanu nie jest skutkiem ani nie pozostaje w związku z podjętą uchwałą. Uchwała ta wprost nie wpływa na sferę praw skarżącej, nie pozbawia skarżącej uprawnień ani nie uniemożliwia ich realizacji. To nie uchwała skutkuje ograniczeniem, czy utrudnianiem dostępu do nieruchomości skarżącej. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.