II SA/Kr 1709/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę nr XXXIII/253/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - w zakresie § 5 pkt 2 załącznika do niej zatytułowanego: Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 r. II. w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Wadowicach pismem z dnia 22 listopada 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIII/253/2017 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 roku. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo prokuraturze, Dz. U. z 2016 r., poz. 177. Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) poprzez niewskazanie w treści § 5 ust. 2 Programu zaskarżonej uchwały obligatoryjnego elementu, tj. skonkretyzowanego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora, program przyjęty zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Wadowicach narusza przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z ust. 2 pkt 7 powołanego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien obejmować w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach i podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. Oznacza to, iż nie stanowi realizacji unormowań art. 11a ustawy o ochronie zwierząt sformułowanie w programie jedynie ogólnych postulatów i zasad. Program musi być jednoznaczny i precyzyjny w stopniu pozwalającym na jego bezpośrednie wykonywanie przez konkretnie oznaczone podmioty. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji oraz określenie sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. W niniejszej sprawie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały upatrywać należy w niewskazaniu w treści zaskarżonej uchwały obligatoryjnego elementu Programu, a to skonkretyzowanego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856). W zaskarżonym Programie w § 5 ust. 2 wskazano jedynie, że "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Wadowice realizują Urząd Miejski w Wadowicach, poprzez wskazanie, w chwili zaistnienia zdarzenia, gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich". Program nie zawiera przy tym żadnych dalszych postanowień, które dotyczyłyby tej kwestii. Takie sformułowanie, jako zbyt ogólne, nie spełnia wymogów przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7, który wymaga sprecyzowania przepisu ustawy w uchwale poprzez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego. Naruszenie to jest przy tym istotne. Brak precyzyjnego oznaczenia podmiotu odpowiedzianego za zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich rodzi obawę, iż program rzeczywistości nie będzie nadawał się do skutecznej realizacji, a z pewnością mogą powstać znaczne trudności przy jego wykonywaniu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wadowicach wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie oddalenie w całości skargi (w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania). Organ wyjaśnił w szczególności, że w dniu 27 listopada 2017 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Wadowicach skarga z dnia 22 listopada 2017 r. Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Wadowicach Nr XXXIII/253/2017 z dnia 10 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 roku. Skarga zaskarżała przedmiotową uchwałę w zakresie naruszenia prawa materialnego, a to: art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1840) przez niewskazanie w treści § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, tj. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 roku, obligatoryjnego elementu, a mianowicie skonkretyzowanego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca opieki dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Wskazane w treści skargi zarzuty zostały uwzględnione, ponieważ Rada Miejska w Wadowicach właśnie w dniu 20 grudnia 2017 roku Uchwałą Nr XLV/349/2017 dokonała zmiany uchwały Rady Miejskiej w Wadowicach Nr XXXIII/253/2017 z dnia 10 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wadowice w 2017 roku zgodnie ze wskazanym w skardze zarzutem. Postępowanie jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe, dlatego na podstawie art. 160 § 1 pkt. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie w sprawie winno być umorzone. Z ostrożności organ wniósł o oddalenie w całości skargi, w przypadku gdyby Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Mając na uwadze powyższe, bacząc na zarzut skargi, należało przede wszystkim rozważyć, czy zakwestionowane postanowienie § 5 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Wadowice realizują: (...) Urząd Miejski w Wadowicach, poprzez wskazanie, w chwili zaistnienia zdarzenia, gospodarstwa rolnego, zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich" – jest prawidłowe w świetle art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich powinno nastąpić w samej uchwale przez Radę Miejską, nie zaś ad hoc przez Urząd Miejski. Stanowi to o naruszeniu prawa, które jest istotne, bowiem czyni program dysfunkcjonalnym w odnośnym aspekcie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w pozostałej części zaskarżonej uchwały, toteż nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości. Stwierdzeniu nieważności podlegał tylko § 5 pkt 2 załącznika do zaskarżonej chwały, który w sposób nieprawidłowy regulował materię wskazaną w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę, tj. podjęcie przez Radę Miejską w Wadowicach w dniu 20 grudnia 2017 r. uchwały Nr XLV/349/2017 zmieniającej zaskarżoną uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – należało jeszcze rozważyć, czy okoliczność ta może mieć znaczenie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania, a w szczególności, czy eliminuje ona potrzebę orzekania o zaskarżonej uchwale. Odpowiedź na to pytanie okazała się negatywna – wydanie wyroku nie stało się zbędne i tym samym Sąd nie mógł umorzyć postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem – i Sąd ten pogląd podziela – że zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przed wydaniem wyroku nie implikuje konkluzji, iż rozpoznanie skargi na odnośny akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie są bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie lub zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia bądź zmiany (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Możliwość skorzystania z uprawnień autokontrolnych w przypadku skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego jest w założeniu dyskusyjna, gdyż akt autokontrolny, aby mógł spełnić swoją funkcję, musiałby przybrać formę stwierdzenia nieważności (a nie uchylenia lub zmiany) zaskarżonej uchwały (zob. np. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, CBOSA). I właśnie w tym tkwi problem, ponieważ nie jest jasne, czy rada gminy – powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a. – rzeczywiście może stwierdzić nieważność swojej uchwały. W niniejszej sprawie dylemat ten jednak nie zaistniał, Rada Miejska w Wadowicach nie podjęła bowiem uchwały o częściowym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, lecz o jej zmianie – a tejże, jak wyżej wskazano, niepodobna utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.