II SA/Kr 172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i A. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 17 stycznia 2013r. znak: [....] , nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. inwestorowi - J.G. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych budowy-rozbudowy budynku handlowego ,,pawilonu" o wymiarach 5,50m x 16,00m na nieruchomości w R. , gm. [....] - działka o nr ewid. nr nr [....] polegających na rozebraniu: 1) pokrycia dachu, 2) konstrukcji dachu, 3) ścian budynku, fundamentu obiektu, zasypania gruntem powstałego wykopu oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu wskazano, że PINB w M. w dniu 20.02.2009 r. wydał postanowienie, znak: [....] , którym w oparciu o art. 48 ust. 2 u.p.b. wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. zobowiązał J.G. do przedstawienia w terminie do 31 sierpnia 2009r. dokumentów pozwalających na zainicjowanie postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na niedopełnienie obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem, PINB wydał w dniu 3 grudnia 2009r. decyzję, znak: [....] , którą następnie, decyzją MWINB z dnia 15 czerwca 2010r., znak: [....] , uchylono z uwagi na niedostateczne zbadanie kręgu stron w postępowaniu. W decyzji tej MWINB zauważył, że wobec braku przedłożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 20.02.2009r., w wyznaczonym terminie zalegalizowanie przedmiotowej samowoli stało się niemożliwe. Następnie PINB w M. wydał skarżoną decyzję, opierając się na stanie faktycznym sprawy determinującym organ do zastosowania art. 48 ust. 4 u.p.b., który stanowi, że w razie nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art.. 48 ust. 3 u.p.b. stosuje się przepis art. 48 ust. 1 u.p.b. W sytuacji, gdy na rozbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego J.G. nie posiadał pozwolenia na budowę, a legalizacja przedmiotowego obiektu okazała się niemożliwa, organ zobligowany był do zastosowania sankcji zawartej w przepisie art. 48 u.p.b. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.G. i J.G. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 listopada 2013r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2010r., Nr 243 poz., 1623 z późn. zm., dalej: "u.p.b."), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekł, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) o nakazaniu inwestorowi – J.G. , wykonania rozbiórki samowolnej rozbudowy segmentu pawilonu handlowego położonego na działkach ewid. nr nr [....] w miejscowości R. , gm. [....] , tj. dobudowy o wymiarach 5,50m x 16,00m, polegającą na rozebraniu: konstrukcji dachu z pokryciem, ścian budynku wraz z płytą fundamentową. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestor nie podjął żadnych działań, żeby wykonać postanowienie PINB z dnia 20 lutego 2009r., znak: [....] , to organ I instancji zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 48 ust. 4 p.bud. Jednakże przy tym MWINB stwierdził, że nakaz zasypania gruntem powstałego wykopu oraz uporządkowania terenu nie może być częścią sentencji decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b., gdyż przepis prawa materialnego nie wskazuje na możliwość zastosowania tego typu nakazu. Swoje stanowisko oparł na wyraźnie ukształtowanej linii orzeczniczej zgodnie, z którą podstawą prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne może być - z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i obowiązków obywatelskich - jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym, organ odwoławczy zreformował nakaz rozbiórki i w swoim orzeczeniu nie nałożył na inwestora obowiązku uporządkowana terenu. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, MWINB podniósł treść art. 6 k.p.a., który stanowi, iż administracji publicznej działają na podstawie prawa. Zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane, nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie i musi zostać poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu jest uprawnieniem inwestora, nie jest obowiązkiem organu. Z uwagi na brak zadośćuczynienia obowiązkowi nałożonemu na J.G. , polegającego na dostarczeniu dokumentów na podstawie, których organ I instancji mógłby dokonać legalizacji budynku, PINB orzekł skarżoną decyzją nakaz rozbiórki. W ocenie MWINB, organ I instancji dopełnił obowiązku zbadania możliwości legalizacji, jednak wobec nie przedłożenia dokumentów w zakreślonym terminie, prawidłowo zastosował dyspozycję art. 48 ust. 1 u.p.b. Ponadto odniesiono się też do przywołanej przez odwołujących się treści decyzji Wójta Gminy R. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 9 lipca 2007r., znak: [....] w sprawie rozbudowy pawilonu handlowego w miejscowości R. , gmina R. , działka nr nr [....] .Organ II instancji odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią przytoczonego wcześniej art. 28 ust. 1 u.p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)." W ocenie MWINB należy to rozumieć w ten sposób, że jeżeli obiekt lub jego część nie posiadał pozwolenia na budowę (przez budowę należy rozumieć również rozbudowę) to istnieją wszelkie przesłanki do uznania go za samowolę budowlaną. Tym samym, po stwierdzeniu wykonania rozbudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczących samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.G. i A.G. , reprezentowani w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. R.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności przepisów o legalizacji budowy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron wskazał, że wprawdzie podjęto czynności legalizacyjne, ale "strony nie zostały należycie poinformowane o wysokości poniesienia kosztów ani konsekwencji braku uzyskania stosowanej decyzji legalizacyjnej". Nie wyczerpano więc, zdaniem autora skargi, możliwości zalegalizowania budowy. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżących przytoczył w całości wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28.02.2013r., II OSK 2016/11, w którym Sąd w konkluzji rozważań stwierdził, że nakaz rozbiórki, może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził istnienia naruszeń prawa materialnego, ani też przepisów postępowania. Organy nadzoru budowlanego zebrały kompletny materiał dowodowy i na tej podstawie w zaskarżonej decyzji ustalono stan faktyczny nie budzący wątpliwości oraz prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust.1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust.2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust. 3) Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w przedmiocie rozbudowy części (o wymiarach 5,50m x 16,00m) pawilonu handlowego, położonego w miejscowości Racławice na działkach ewid. nr nr [....] . Organ I instancji zweryfikował informację o braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę "należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego." Mając na względzie tą definicję należy uznać, że mamy do czynienia z budową. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31." Rozbudowa obiektu budowlanego nie należy do wyjątków nie wymagających pozwolenia na budowę, enumeratywnie wyliczonych w art. 29 u.p.b. W związku z powyższym na rozbudowę pawilonu handlowego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał. Okoliczności faktyczne sprawy zostały prawidłowo ustalone przez organy administracyjne, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a co więcej nie są sporne między stronami, tak jak i ich kwalifikacja prawna. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, PINB w M. prawidłowo wszczął procedurę, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 20.02.2009r. nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów – w terminie do 31.08.2009r., umożliwiających legalizację samowolnie wykonanej rozbudowy (cztery egzemplarze projektu budowlanego). Postanowienie zostało skutecznie doręczone w dniu 26.02.2009r. (k. 99 a.a.) i zawierało wyraźne pouczenie, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków (...) zostanie wydana decyzja o rozbiórce rozpoczętej budowy. Podkreślić przy tym należy, że w przywołanym postanowieniu określono inwestorowi stosunkowo długi, sześciomiesięczny termin do przedłożenia stosownej dokumentacji. W orzecznictwie wskazuje się, że termin wyznaczony stronie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego do dostarczenia dokumentów powinien być realny, a przy jego wyznaczaniu należy uwzględnić czas, jaki jest niezbędny do uzyskania tych dokumentów. Powszechnie przyjmuje się, że jest to termin procesowy, który może być skracany lub przedłużany w zależności od okoliczności (na przykład wyroki: NSA z dnia 28 marca 2008r., sygn. II OSK 308/07, LEX nr 468750, WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008r., sygn. VII SA/Wa 682/08, LEX nr 508483; WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008r., sygn. II SA/Łd 390/08, LEX nr 505895; WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2008r., sygn. II SA/Gd 37/08, LEX nr 488024). Wyznaczony stronie w niniejszej sprawie termin był z pewnością wystarczający, odpowiedni i realny. W tym czasie skarżący jednakże nie uczynili nic, żeby samowolnie wybudowany obiekt zalegalizować. W związku z tym organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązany był nakazać rozbiórkę samowolnie dobudowanej części pawilonu - i PINB decyzją z 17.01.2013. znak [....] nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy pawilonu. Organ II instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzją zmienił rozstrzygnięcie PINB w M. wyłączając z zakresu robót "zasypanie gruntem powstałego wykopu oraz uporządkowanie terenu", bowiem ten obowiązek nie wynika z przepisów prawa budowlanego. Pozostały zakres obowiązków został utrzymany. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 (II SA/Sz 155/13), w którym podkreślono, iż zamieszczenie w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenia nakładającego na inwestora po rozbiórce obowiązku "uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego(...) nie znajdują oparcia w treści art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane, a jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dotknięte są wadą nieważności." W związku z powyższym MWINB prawidłowo zmienił przedmiotowe orzeczenie i nie nałożył na inwestora obowiązku uporządkowana terenu. Przepisy prawa materialnego zostały przez organ odwoławczy prawidłowo zastosowane. Organ nadzoru budowlanego, wobec braku reakcji inwestora samowolnie wybudowanego budynku na nakaz dostarczenia stosownych dokumentów umożliwiających legalizacje, zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, na podstawie art. 48 ustawy Prawo. Mając powyższe na uwadze za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut, iż w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano możliwości zalegalizowania budowy, na który to zarzut odpowiedź została zawarta w powyższym uzasadnieniu. Otóż organy administracyjne prawidłowo podjęły starania zmierzające do legalizacji zaistniałej samowoli, czego zresztą strona skarżąca również nie kwestionuje i postanowieniem z 20.02.2009r nakazano inwestorowi przedłożenia stosownych dokumentów w zakreślonym terminie i wyraźnie pouczono o skutku ich niewykonania. Tymczasem pomimo długiego terminu wyznaczonego dla dostarczenia żądanych dokumentów i jeszcze dłuższego okresu trwania samego postępowania żądane przez organ dokumenty nie zostały doręczone. Co więcej dodatkowo stosowne informacje i wyjaśnienia dotyczące w/w postanowienia i opłaty legalizacyjnej zostały udzielone A.G. i J.G. ustnie w siedzibie inspektoratu (protokoły z.....03.2009r. i......08.2009r. Nadto już z treści samego odwołania z dnia 29.12.2009r. wynika, że inwestor zdawał sobie sprawę z nałożonych obowiązków i ich zakresu, a nie wykonał ich "ze względu na ograniczony czas" i zobowiązywał się "do wykonania wszelkich zaleceń postawionych przez nadzór budowlany w celu przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu zalegalizowanie powstałej bez pozwolenia części budynku." Pomimo tego nadal dokumentów te nie zostały przedłożone, a postawę inwestorów cechowała całkowita bierność. Brzmienie art.48 ust.4 pr. bud. jest jednoznaczne i konsekwentne: w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 – czyli właściwy organ musi wówczas nakazać w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bierność inwestora w postępowaniu legalizacyjnym nie daje organowi innych możliwości załatwienia sprawy. Natomiast zarzut, że "przedmiotowe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art.129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", jest kuriozalny. Po pierwsze dlatego, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stosowały tego przepisu, a wiec nie mogły go naruszyć. Po drugie dlatego, że zdaje się on świadczyć o tym, że fachowy pełnomocnik skarżących nie wie jakie postępowanie administracyjne jest prowadzone w przedmiotowej sprawie, ale na pewno nie jest to postępowanie egzekucyjne, a więc organy nie stosowały i nie mogły stosować przepisów z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a postępowanie dowodowe przeprowadzone w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń. Z tego względu skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.