II SA/Kr 1728/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2002r., znak: [...] - wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia 5 marca 2002 r. o udzielenie "realnej pomocy materialnej", m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 447 zł przez okres pół roku - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR na zadania zlecone i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Podniesiono, że otrzymane środki na zadania zlecone pokrywają 70% potrzeb, a liczba osób korzystających ze świadczeń obligatoryjnych wzrasta. W miarę posiadanych możliwości MOPR udziela wnioskodawcy jako osobie bezrobotnej pomocy finansowej i obiadowej. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie po 447 zł miesięcznie przez okres pół roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. zarzucił decyzji brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wnioskodawca podniósł, że spełnia wszelkie kryteria faktyczne i ustawowe do uzyskania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości pozwalającej na biologiczne przeżycie. Poruszył także sprawę jego starań o uzyskanie środków na zakup biletów autobusowych i na wymianę baterii w łazience, oraz problemów z tym związanych, które - jego zdaniem - spowodowane są przez pracowników MOPR w K. Odwołujący się wniósł m.in. o przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości po rozprawie administracyjnej, przesłuchania świadków, tj. Zastępcy Dyrektora MOPR w K. i przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody o traktowaniu jego osoby przez Dyrekcję i pracowników MOPR. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że świadczenia ze środków pomocy społecznej takie jak zasiłki okresowe są świadczeniami uznaniowym. Organ pomocy społecznej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma jedynie prawo do przyznania określonym osobom, spełniającym kryteria zasiłku okresowego, ale nie ma takiego obowiązku. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 15/2001). Spełnienie zatem przez stronę kryteriów do uzyskania zasiłku okresowego nie jest jednoznaczne z jej prawem do uzyskania takiego świadczenia, jeżeli ośrodek nie ma możliwości finansowych na ich zabezpieczenie. Wskazano przy tym, że odmawiając przyznania A.C. zasiłku okresowego, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. nie pozostawił jednak wnioskodawcy bez wsparcia, udziela mu bowiem pomocy w innej formie, tj. zasiłków celowych, na realizację których posiada środki. Wnioskodawca otrzymuje świadczenia na zaspokojenie podstawowych potrzeb, tj. na żywność, obiady, pomoc rzeczową - ubrania, a także m.in. na wymianę piecyka gazowego, zakup okularów itp. O bardzo trudnej sytuacji finansowej ośrodka A.C. był informowany wielokrotnie, zdaniem Kolegium w sposób wystarczający. O problemie tym informują także media, wskazując, że sytuacja ta spowodowana jest trudnościami ekonomicznymi państwa. Kolegium nie znalazło także podstaw do przeprowadzenia rozprawy w trybie odwoławczym. Rozprawa taka w ocenie Kolegium nie wnosi nic nowego do sprawy, o czym świadczy rozprawa przeprowadzona przez Kolegium na wniosek A.C. w dniu 19 czerwca 2001 r. Podkreślono także, że Kolegium rozumie trudną sytuację wnioskodawcy oraz to że przyznawana pomoc nie jest wystarczająca na zaspokojenie jego potrzeb. Nie znaleziono jednak w postępowaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. działań, które byłyby niezgodne z prawem. Kolegium nie stwierdziło także w postępowaniu organu pierwszej instancji uchybień powodujących potrzebę wydania postanowienia sygnalizacyjnego w myśl przepisów art. 20 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Decyzją z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt [...]. W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana na posiedzeniu niejawnym i bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie, iż postępowanie organów administracji jest formą szykanowania skarżącego, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i z zachowaniem równości stron tego postępowania, zobowiązanie organu odwoławczego do doręczenia skarżącemu cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Wojewody o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego. W skardze zawarto też zarzuty dotyczące toczącego się w chwili składania skargi postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące braku reakcji organu na wniosek o przesłanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że z braku informacji o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...], stanowisko wnioskodawcy było analizowane w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt: [...]. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji do Wojewody o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego oraz zarzuty dotyczące innego postępowania, tj. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...]. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku okresowego, o jaki wnioskował A.C. i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "J." w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]). Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny - sygn.: SK 15/01. Orzeczenie to zostało opublikowane w Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z 2001 r., nr 8, póz. 252. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.