II SA/Kr 181/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 13 września 2007r., nr XII/87/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej : - w § 3 ust.1 pkt 11 litera a słów "MN2/L, MN3/L", litera c słowa "MU1/L", litera h słowa "U2/L", - § 3 ust.2 pkt 18, 19, - § 5 ust.1 słów: w terenach "MN2/L , MN3/L , MU1/L, U2/L ze względu na ograniczenia związane z przeszkodami lotniczymi", - w § 11 ust. 1 pkt 4 słów MN2/L , MN3/L , MU1/L, U2/L, - § 11 ust. 2, - § 19 ust. 2-5, - § 28 ust. 3-5, - § 30 ust. 1 pkt 1 słów "MN2/L , MN3/L , MU1/L, U2/L", pkt 3 słów "MU1/L, U2/L", - § 37 ust. 8, - § 39, - § 49 ust. 3 pkt 5 , ust. 4 pkt 7 , ust. 5 pkt 7, - § 50 ust. 1 zdanie drugie , ust. 3 słów "MN2/L, MN3/L" , ust. 3 pkt 6 , ust. 4 słów "MN2/L, MN3/L" , ust. 5 słów "MN2/L, MN3/L", ust. 5 pkt 1-3 słów "MN2/L, MN3/L", ust. 6 słów "MN2/L, MN3/L", ust. 7 , - § 51 ust. 3 pkt 6 , - § 52 ust. 3 pkt. 5 , - § 53 ust. 1 zdanie drugie , w ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 słowa "MU1/L" , ust. 3 pkt 2 i pkt 7, ust. 7, - § 54 ust. 3 pkt 2 i 7, - § 55 ust. 3 pkt 7, - § 56 ust. 4 pkt 4, - § 58 ust. 3 pkt 5, - § 59 ust. 4 pkt 5, ust. 5, - § 60 ust. 4 pkt 3, - § 61 ust. 1 zdanie drugie, w ust. 2, ust. 3, ust. 4 ust. 5, ust. 7 słowa "U2/L", ust. 4 pkt 5, ust. 6 - § 62 ust. 3 pkt 8, - § 63 ust. 3 pkt 8 - § 64 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 2, - § 65 ust. 3 pkt 9, - § 66 ust. 3 pkt 4, - § 67 ust. 3 pkt 6, - § 69 ust. 3 pkt 7, - § 74 ust. 3 pkt 7, ust. 4 pkt 3-5, - § 75 ust. 3 pkt 5, - § 78 ust. 2 pkt 3, - § 79 ust. 3, - § 82 ust 1 pkt 2 i 3 II. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie objętym pkt I wyroku , III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. określa, ze zaskarżona uchwała w części objętej pkt I i II nie podlega wykonywaniu, V. zasądza od Rady Gminy Liszki na rzecz skarżącej B. M. kwotę 627 zł ( sześćset dwadzieścia siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji . Rada Gminy Liszki w dniu 13 września 2007 r. uchwaliła uchwałą Nr XII/87/07 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, który wszedł w życie po opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 9 grudnia 2007 r. B. M. pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wezwała Wójta Gminy Liszki do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na to Rada Gminy Liszki uchwałą z dnia 28 marca 2008 r. odmówiła uwzględnienia tego wezwania. Uchwałę tą doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 14 kwietnia 2008 r. Dnia [...] maja 2008 r. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 13 września 2007 r. Nr XII/87/07 w części dotyczącej obszaru R. przewidującej przebieg drogi dojazdowej z działki nr 1 do drogi publicznej nr "A" przez środek działki nr 2. Skarżąca zarzuciła Radzie Gminy: 1) rażące naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP w zakresie naruszającym prawo własności skarżącej; 2) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak optymalnego wykorzystania terenu działki nr 2, mimo że w pobliżu tej działki znajduje się droga asfaltowa nr "A", a tym samym budowa drogi przez działkę nr 2 jest zbędna; 3) rażące naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2, ponieważ możliwość budowy przez środek tej działki drogi doprowadzi do degradacji tej działki; 4) rażące naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez organ Gminy, że w tej sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie interesu skarżącej. Dalej w skardze podniesiono, że jedynymi powodami naniesienia w planie miejscowym przebiegu drogi przez działkę nr 2 było istnienie na starych mapach katastralnym na tej działce drogi polnej, która już od wielu lat nie istnienie oraz umożliwienie komunikacji działki nr 1 z drogą publiczną. Granice interwencji w prawo własności wyznacza art. 31 Konstytucji RP, który w tym przypadku został naruszony. Budowa drogi przez działkę nr 2 będzie służyła tylko jako dojazd do jednej działki nr 1 spowoduje niewątpliwą degradację działki nr 2. Tym samym nie jest zasadnym zdegradowanie działki nr 2. Skarżąca podniosła również, że w postępowaniu cywilnym prowadzony jest proces co do ustanowienia służebności drogi koniecznej do działki nr 1 i propozycja wyznaczenia tej drogi po działce nr 2 została uznana za najbardziej uciążliwą. Brak jest przeciwwskazań dla wyznaczenia tej drogi chociażby po granicy działki nr 2. Zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni i nie dąży do jego optymalnego wykorzystania. Plan ten zakłada wyłącznie z użytku całej działki nr 2 i pozbawienie skarżącej władztwa na tą działką. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o jej odrzucenie alternatywnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, że wniesienie skargi nastąpiło bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniając przesłanki domagania się oddalenia skargi podano, że zachowano w pełni procedurę uchwalania planu miejscowego. Skarżąca przed uchwaleniem planu wniosła pismo, które potraktowano jako wniosek do planu i które nie zostało rozpatrzone z powodu naruszenia terminu do składania takich wniosków. Skarżąca podczas terminu wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego nie złożyła wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr 2 w miejscowości R.. Działka ta znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym jako MN4 (teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej), R1 (teren gruntów rolnych bez nowej zabudowy), R/ZL (teren gruntów rolnych z możliwością zalesień), ZN (teren zieleni nieurządzonej), ZL (teren lasów), WS (teren wód powierzchniowych śródlądowych) i KDL1p, KDD (teren komunikacji). Gmina Liszki ze względu na interes publicznych uwzględniła na tej działce przebieg ulicy dojazdowej K..., bo to umożliwia komunikacje większej ilości działek do drogi nr "B" lub do drogi nr "C" w miejscowości R. Tak projektowana droga nie jest drogą dojazdową, ale ma na celu obsługę komunikacyjną większej ilości działek, a to dlatego, że w obecnym stanie wiele działek (w tym działek budowlanych z budynkami) w rejonie projektowanej drogi nie ma dostępu do drogi publicznej. Projektowany przebieg drogi umożliwia podział budowlanej działki nr 2 na mniejsze działki budowlane, które mogłyby być komunikacyjnie obsługiwane właśnie projektowaną drogą biegnącą środkiem tej działki. Projektowana droga ma szerokość 10 metrów umożliwiając usytuowanie w niej mediów. Całkowita wielkość działki nr 2 to 1,96 ha, w tym pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową przewidziano 0,95 ha. Ponadto dotychczas wykorzystywane tereny mogą być nadal w taki sam sposób wykorzystywane aż do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Rada Gminy Liszki podniosła, że nie tylko zachowano procedurę uchwalania planu miejscowego, ale i organ stanowiący Gminy skorzystał z uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego władztwu planistycznemu Gminy. Zaspokojenie oczekiwań poszczególnych właścicieli uniemożliwiałoby kształtowanie spójnego i racjonalnego ładu przestrzennego przy uwzględnieniu zrównoważonego rozwoju. Wprawdzie droga nr "A" przebiega równolegle do projektowanej drogi, ale oddalona jest w odległości około 150 metrów i obsługuje komunikacyjne już odrębny obszar. Działka nr 2 pozwala na wybudowanie tam drogi. Podniesiono, że plan miejscowy pozwala na ograniczenie prawa własności, ale w tej sprawie zaprojektowanie drogi przez środek działki nie stanowi ograniczenia prawa własności w rozumieniu Kodeksu cywilnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca kwestionuje sposób zagospodarowania działki nr 2 w zakresie objętym § 69 zaskarżonego planu miejscowego i podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Pełnomocnik Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: I. Skarżąca B. M. w dniu [...] maja 2008 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 13 września 2007 r. Nr XII/87/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki dla wsi: C., C., K., R., J., S. i P. Wniesienie skargi poprzedzone było wyczerpaniem trybu określonego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wynika z uzasadnienia postanowienia wydanego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 54/09, uchylającego poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odrzucające skargę skarżącej. Tym samym należy stwierdzić, że powyższa skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu w sprawie. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina Liszki znajduje się w Województwie [...]. II. Zaskarżona uchwala podlega stwierdzeniu nieważności w części z innych powodów, niż zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami zawartymi w skardze i ma obowiązek dokonać kontroli zaskarżonego aktu (uchwały) niezależnie od granic skargi czy też zawartych w niej zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zaskarżonej uchwały z dnia 13 września 2007 r. Nr XII/87/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki w części obejmującej wsie: C., C., K., R., J., S. i P., zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym" jest ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania danego obszaru. Skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Nieruchomość skarżącej, składająca się z działki o numerze 2 została objęta planem miejscowym, której sposób zagospodarowania określił ww. plan miejscowy. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, bowiem wprawdzie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podjęto 20 lutego 2003 r., ale zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu miało miejsce już po 11 lipca 2003 r. Tym samym należało stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania raz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi odrębną podstawę stwierdzania nieważności planu miejscowego, zawierając nakaz rygorystycznego przestrzegania zasad i trybu uchwalania planu miejscowego oraz właściwości organów współdziałających przy uchwalaniu tego planu. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 17 u.p.z.p. W konsekwencji jeżeli uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zostało obarczone istotną wadą prawną dotyczącą trybu jego uchwalenia lub zasad, taka uchwała w całości lub w części musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Ustanowienie tak wysokich wymagań skierowanych przez ustawodawcę do planów miejscowych jest uzasadnione. Skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (tak też Hauser R., Mzyk E., Niewiadomski Z., Rążewska M., Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 73). Nie ma więc wątpliwości, że istotne naruszenie przepisów art. 17 u.p.z.p. skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29.08.2006 r., sygn. akt II SA/Wr 415/05, opub. w Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego z 2007 r. Nr 44, poz. 489; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 551/2004, opub. w Dz. Urzędow. Woj. Dolnośląskiego z 2007 r., Nr 44, poz. 481; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2350/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 122; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1701/98, opub. w LEX nr 47311; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 693/07). W tej sprawie Sąd uznał, że wady dotyczą części uchwalonego planu miejscowego i po ich wyeliminowaniu, w pozostałym zakresie zaskarżona uchwała nie narusza prawa. III. Rada Gminy Liszki naruszyła tryb sporządzania planu miejscowego w zakresie braku przestrzegania kolejności niektórych czynności składających się na procedurę sporządzenia planu miejscowego, określoną art. 17 u.p.z.p. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 17 u.p.z.p. miał następującą treść: Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno (podkreślenie Sądu): 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.; 6) uzyskuje opinie o projekcie planu: a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisji urbanistyczno-architektonicznej, b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) uzgadnia projekt planu z: a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej; 8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; 10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Powołany artykuł określa wiążącą kolejność podejmowania poszczególnych czynności w procedurze uchwalania planu miejscowego. Przestrzeganie tej procedury jest obowiązkiem organów gminy. Naruszenie tego trybu zawsze ma znaczenie przy ocenie legalności uchwały w sprawie planu miejscowego. Takie stanowisko zajmuje również orzecznictwo sądowe. Przykładowo Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt III RN 21/97, opub. w OSNP 1997 r., nr 22, poz. 429 zawarł tezę, zgodnie z którą "zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia koncepcji urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania ustanowionego trybu wprowadzania zmian do planu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 605/07, opub. w Dz.Urz.Woj. Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 151, poz. 2667 zawarł tezę, zgodnie z którą "1. Ustalony w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) tok czynności planistycznych należy uznać za wiążący w takim zakresie w jakim czynności te wzajemnie się warunkują. Ma to miejsce w przypadku opinii, uzgodnień czy uzyskania zgody, które muszą poprzedzać np. wyłożenie projektu planu. Nie będzie jednak istotnym naruszeniem procedury planistycznej zamiana kolejności nie związanych ze sobą czynności (np. uzyskanie zgody przed jednym z uzgodnień) (...)". Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 981/07, opub. w LEX nr 365363. Sąd w tej sprawie w pełni akceptuje taki pogląd. Przenosząc ten pogląd do konkretnej uchwały należy stwierdzić, że Rada Gminy Liszki naruszyła ten tryb w tym zakresie, że między treścią projektu planu miejscowego ponownie wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 16 maja 2007 r. do 15 czerwca 2007 r. (karta nr 27. tom II dokumentacji formalno-prawnej), a planem miejscowym uchwalonym w dniu 13 września 2007 r. występują istotne różnice. Różnice te nie mają jedynie charakteru stylistycznego lub jakiegokolwiek innego, który nie wpływałby na sposób ustalenia zasad zagospodarowania terenu. Są to różnice istotne, które odmiennie określają sposoby zagospodarowania terenu lub wprowadzają nowe (zmienione) warunki jego zagospodarowania . Powołany art. 17 w punktach 10, 11 i 13 u.p.z.p. określa, że wprowadza się zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag do treści projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu - a następnie (czyli w dalszej kolejności) w niezbędnym zakresie ponawia się uzgodnienia projektu planu miejscowego. Tak przytoczony przepis oznacza, że w sytuacji, w której po wyłożeniu do publicznego wglądu miałyby nastąpić zmiany w treści projektu planu, to należy w zakresie wprowadzanych zmian dokonać ponowienia procedury uchwalania planu miejscowego. Oczywiście to ponowienie procedury nie musi obejmować całości projektu planu miejscowego, mogło ono obejmować tylko ten fragment (tą część), która została zmieniona po - jak w tej sprawie - ostatecznym wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że procedura uchwalania planu miejscowego jest sformalizowana, co jest uzasadnione znaczeniem planu miejscowego. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, żeby po zakończeniu etapu sporządzania, uzgadniania, opiniowania planu miejscowego i wyłożenia do publicznego wglądu - można było niejako dodatkowo dokonać w nim zmian bez ponawiania procedury. Gdyby taka możliwość istniała, to sporządzano by projekty planów miejscowych np. o treści ogólnej lub uwzględniającej interesy każdego podmiotu - i taki projekt planu byłby przedmiotem prac w całej procedurze planistycznej, a przed samych glosowaniem radnych nad tekstem planu miejscowego następowałyby jego zmiany. IV. W ocenie Sądu treść wyłożonego do publicznego wglądu w okresie maj-czerwiec 2007 r. projektu planu miejscowego, a treść uchwalonego 13 września 2007 r. tego planu zawiera następujące istotne różnice, które zostały wprowadzone bez ponowienia procedury: 1) w § 3 ust. 1 pkt 11 litera a planu miejscowego zawarto oznaczenie przeznaczenia terenów o symbolach MN2/L, MN3/L których nie ma w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. Jest to istotna różnica, ponieważ uchwalony plan miejscowy zakłada przeznaczenie terenu o symbolu, nie znanym wcześniej nie tylko mieszkańcom gminy, ale i organom uzgadniającym bądź opiniującym. Tym samym w tym zakresie (terenów przeznaczonym pod zagospodarowanie jako MN2/L i MN3/L) - nie przeprowadzono żadnej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planu miejscowego; 2) w § 3 ust. 1 pkt 11 litera c planu miejscowego zawarto oznaczenie obszaru symbolem MU1/L, którego nie ma w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. Jest to również istotna różnica, ponieważ uchwalony plan miejscowy zakłada przeznaczenie terenu o symbolu, nie znanym wcześniej nie tylko mieszkańcom gminy, ale i organom uzgadniającym bądź opiniującym. Tym samym w tym zakresie (teren przeznaczony pod zagospodarowanie jako MU1/L) - nie przeprowadzono żadnej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planu miejscowego; 3) w § 3 ust. 1 pkt 11 litera h planu miejscowego zawarto oznaczenie terenu symbolem U2/L, którego nie ma w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu. To również jest istotną różnicą; 4) § 3 ust. 2 pkt 18 i 19 - wyłożony do publicznego wglądu projekt planu miejscowego z maja 2007 r. zawierał inną treść obu ww. punktów (pkt 18 projektu plan0u miejscowego zawierał treść dotyczącą istnienia strefy ograniczonej wysokości 286 metrów, a uchwalony plan przewiduje strefę ograniczonej wysokości zabudowy do 283 i dodatkowo strefę powierzchni ograniczonej zabudowy; natomiast pkt 19 w projekcie planu miejscowego zakładał strefę ograniczonej wysokości 391 metrów nad poziomem morza, a uchwalony plan przewiduje powierzchnię podejścia do lądowania); 5) w § 5 ust. 1 definiując znaczenie pojęcia "wysokość obiektu", dokonano tego niezgodnie z wyłożonym projektem planu miejscowego poprzez wprowadzenie odrębnych zasad ustalania tej wysokości dla obszarów oznaczonych symbolami: MN2/L, MN3/L, MU1/L i U2/L i w związku z tym stwierdzono nieważność tego fragmentu planu miejscowego, który dotyczył zasad ustalania wysokości dla tego obszaru. Nieważnością objęto więc następujący tekst": "MN2/L, MN3/L, MU1/L, U2/L ze względu na ograniczenia związane z przeszkodami lotniczymi". Niezależnie od tego wadą było brak wyodrębnienia w punkty poszczególnych definicji zawartych w § 5 planu miejscowego, a tylko pozostawienie oznaczenia jednego ustępu w tym artykule. Zgodnie z § 56 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. o sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w obrębie artykułu (paragrafu, ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów, a w obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery i gdyby te okazały się niewystarczające - to obrębie liter można dokonać kolejnego wyliczenia, wprowadzając tiret. Brak zaznaczonego podziału w przedmiotowym § 5 planu miejscowego nie jest oczywiście istotnym uchybieniem, tym niemniej pozwalałby na czytelniejsze wskazywanie na poszczególne fragmenty tego przepisu; 6) w § 11 ust. 1 pkt 4 Sąd stwierdził nieważność słów "MN2/L, MN3/L, MU1/L i U2/L" dlatego, że wyłożony do publicznego wglądu projekt planu miejscowego nie zawierał takich oznaczeń; 7) § 11 ust. 2 w projekcie planu zawierał inną treść niż plan uchwalony; 8) § 19 ust. 2-5 - wyłożony do publicznego wglądu projekt planu w ogóle nie zawierał tych ustępów § 19; 9) § 28 ust. 3-5 - wyłożony do publicznego wglądu projekt planu w ogóle nie zawierał tych ustępów; 10) w § 30 ust. 1 pkt 1 Sąd stwierdził nieważność słów: "MN2/L, MN3/L, MU1/L i U2/L" i w § 30 ust. 1 pkt 3 słów "MU1/L i U2/L" - projekt planu wyłożony do publicznego wglądu nie zawierał takiej treści; 11) § 37 ust. 8 - wyłożony projekt planu miejscowego w ogóle nie zawierał takiego ustępu; 12) § 39 - treść wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego z treścią uchwalonego planu jest zupełnie inna; 13) § 49 ust. 3 pkt 5, § 49 ust. 4 pkt 7 i § 49 ust. 5 pkt 7 - przywołane punkty w § 49 dotyczą tych fragmentów planu miejscowego, których nie zawierał projekt wyłożony do publicznego wglądu i pojawiły się one dopiero w podjętej uchwale z 13 września 2007 r. ; 14) § 50 ust. 1 zdanie drugie, którego w ogóle nie było w projekcie planu miejscowego; 15) § 50 ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 5 pkt 1-3, ust. 6 Sąd stwierdził nieważność słów "MN2/L i MN3/L" - brak tych oznaczeń w projekcie planu miejscowego; 15) § 50 ust. 7 - tego paragrafu nie było w projekcie planu miejscowego; 16) § 51 ust. 3 pkt 6; § 52 ust. 3 pkt 5; § 53 ust. 3 pkt 7; § 54 ust. 3 pkt 7; § 55 ust. 3 pkt 7; § 58 ust. 3 pkt 5; § 59 ust. 4 pkt 5; § 60 ust. 4 pkt 3; § 61 ust. 4 pkt 5; § 62 ust. 3 pkt 8; § 63 ust. 3 pkt 8; § 65 ust. 3 pkt 9; § 66 ust. 3 pkt 4; § 67 ust. 3 pkt 6; § 69 ust. 3 pkt 7; § 74 ust. 3 pkt 7; § 75 ust. 3 pkt 5; § 78 ust. 2 pkt 3 - Sąd stwierdził nieważność tych punktów, ponieważ zawierały one treść "cieki wodne wraz z obudową biologiczną", która nie pojawiała się w wykładanych do publicznego wglądu projektach planów miejscowych; 17) § 53 ust. 1 zdanie drugie, którego w ogóle nie było w projekcie planu miejscowego; 18) § 53 w ust. 2, w ust. 3, w ust. 4, w ust. 5 i w ust. 6 Sąd stwierdził nieważność słowa "MU1/L", którego nie zawierał projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu; 19) § 53 ust. 3 pkt 2 i § 54 ust. 3 pkt 2 - Sąd stwierdził nieważność treści "lokalizację zabudowy zagrodowej", której nie zawierał projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu; 20) § 53 ust. 7 - treści takiego paragrafu nie zawierał projekt planu miejscowego; 21) w § 56 ust. 4 pkt 4 Sąd stwierdził nieważność treści "obowiązuje ograniczenie niwelacji terenu działki budowlanej do nasypów i wykopów nie przekraczających 1,0 m", ponieważ takiej treści nie zawierał projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu; 22) § 59 ust. 5 - Sąd stwierdził nieważność tego ustępu, ponieważ projekt planu przewidywał inną treść, a ponadto uchwalony plan miejscowy odsyłał do kształtowania zasad zabudowy do § 11 ust. 3 tego planu, a tam zawarte zasady nie są zbieżne z tymi, jaki ustalał projekt planu miejscowego w § 59 ust. 5. Dodatkowo § 59 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego odsyła do § 11 ust. 2 tego planu, którego treść została unieważniona tym wyrokiem; 23) § 61 ustęp 1 zdanie drugie, którego w ogóle nie było w projekcie planu miejscowego; 24) w § 61 w ust. 2, w ust. 3, w ust. 4, w ust. 5, w ust. 7 Sąd stwierdził nieważność słowa "U2/L", którego nie było w projekcie planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu; 25) § 61 ust. 6 treść tego ustępu jest inna w projekcie planu miejscowego w porównaniu z uchwalonym planem; 26) w § 64 ust. 3 pkt 1 Sąd stwierdził nieważność treści "towarzysząca zabudowa mieszkaniowa", takiej bowiem treści nie przewidywał projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu; 26) w § 64 ust. 4 pkt 2 Sąd stwierdził nieważność słów "minimum 10 % działki urządzić należy jako powierzchnię biologicznie czynną", takiej treści nie przewidywał projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu; 27) § 74 ust. 4 pkt 3-5 treść ustępu 3 jest inna niż w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie, a ustępów 4 i 5 nie było w projekcie planu miejscowego; 28) § 79 ust. 3 pojawił się po raz pierwszy w uchwalonym planie miejscowym; 29) § 82 ust. 1 pkt 2 i 3 - Sąd stwierdził nieważność tych punktów w związku z tym, że ustalają one stawkę zerową jako wysokość jednorazowej opłaty w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a treść u.p.z.p. nie przewiduje możliwości ustalenia stawki zerowej, której konsekwencją byłby brak pobierania tej opłaty. Organy stanowiące gmin, uchwalając plany miejscowe mogą dowolnie ustalać wysokość tej jednorazowej opłaty, byleby mieściła się ona w granicach większych niż 0 % i nie większych niż 30 %. Skutkiem stwierdzenia nieważności ww. części tekstowej planu miejscowego, stwierdzeniu nieważności w tym zakresie (odpowiadającym części tekstowej) uległa również część graficzna planu miejscowego. V. Sąd nie stwierdził nieważności § 69 planu miejscowego, w tym tych fragmentów tego paragrafu, które określały kryteria techniczne dróg publicznych oznaczonych jako K.... Nie stwierdził również nieważności części graficznej tego planu w zakresie wyznaczającym przebieg drogi K... przez działkę skarżącej. Niewątpliwie wyznaczona droga stanowi ingerencję w prawo własności skarżącej. Część jej działki oznaczonej numerem 2 zostanie wyłączona spod możliwości jej innego zagospodarowania niż budowa drogi. Jednakże w ocenie Sądu w tym przypadku zakres tej ingerencji nie przekroczył granic władztwa planistycznego gminy. Projektowana droga nie niweczy możliwości zabudowy tej działki po jej obu stronach. W najwęższym punkcie krawędzi pasa drogowego K... (linii rozgraniczającej pas drogowy zaznaczony w planie miejscowym) oddalony jest on od granicy działki nr 2 z działką nr 3 o 22 metry. Po przeciwnej stronie projektowanej drogi w najwęższym punkcie linia rozgraniczająca drogę K... jest oddalony o ponad 40 metrów od granicy działki nr 2 z działką nr 4. To są minimalne odległości, maksymalne oddalenie linii rozgraniczających drogę K... od granic z działką nr 4 wynosi ponad 55 metrów, a z działką nr 3 około 38 metrów. Tym samym w ocenie Sądu po obu stronach projektowanej drogi można teren ten wykorzystać pod budownictwo jednorodzinne, aczkolwiek w różnej skali, ponieważ o ile działka o długości 40-55 metrów pozwala na zasadniczo dowolną zabudowę mieszkaniową, o tyle działka o długości 22 metrów niewątpliwe w jakimś zakresie ogranicza możliwość tej zabudowy, ale jednak jej nie wyłącza. Nawet na takiej najkrótszej działce, po odliczeniu długości 4 metrów od granicy z działką nr 3 (wymóg z Prawa budowlanego lokalizowania odległości budynku od granicy z działką sąsiednia z otworami okiennymi i drzwiowymi) i 9 metrów od osi drogi (oś drogi oznacza środek jezdni, a szerokość jezdni drogi klasy K... wynosi 5 metrów - § 69 ust. 6 pkt 4 lit. b planu miejscowego), czyli efektywnie około 6,5 metra (nie uwzględniając ewentualnego usytuowania chodnika) - pozostaje jeszcze ok. 12 metrów na posadowienie budynku mieszkalnego. Ponadto w ocenie Sądu tak zaprojektowana droga publiczna pozwala skarżącej na dokonanie podziału jej działki nr 2 w części objętej przeznaczeniem MN4 na oddzielne działki budowlane z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, co może wpłynąć korzystnie na sposób wykorzystania tej nieruchomości. Nie jest to degradacja działki skarżącej. VI. Taki sposób ustalenia przebiegu drogi nie spowodował przekroczenia przez Radę Gminy Liszki przysługującego jej władztwa planistycznego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że na działce nr 2 przebiegała droga. Tym samym należy stwierdzić, iż pod względem formalno-geodezyjnych nie nastąpiła istotna zmiana w zakresie przeznaczenia tego fragmentu działki skarżącej. Sama skarżąca przy tym przyznaje, że istotnie na jej działce istniała droga, ale dodaje również, iż miała ona niewielkie znaczenie, nie była wykorzystywana jako droga i była to drogą polna (nieutwardzoną). Jeżeli istotnie dotychczas zaznaczona na mapach na działce nr 2 droga nie była, jak podnosi to skarżąca, w istocie żadną drogą - to obowiązkiem samej skarżącej było zwrócenie się do organu prowadzącego ewidencję gruntów o dokonanie stosownej zmiany na mapach w zakresie wykreślenia przebiegu tej drogi. Jeżeli skarżąca tego nie dokonała, to mogło to oznaczać dla organów Gminy Liszki, że faktycznie droga ta na działce skarżącej jednak znajduje się. Nie można więc czynić zarzutu Radzie Gminy, że nie ustaliła zamiast właścicieli działki nr 2 faktycznego sposobu zagospodarowania (wykorzystywania) tej działki w tym zakresie. Sporządzając projekt planu miejscowego organy Gminy Liszki opierały się na danych zawartych, między innymi w ewidencji gruntów. Takie postępowanie było zgodne z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) stosownie do którego podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym planowanie przestrzenne nie może nie uwzględniać właśnie zapisów w ewidencji gruntów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z wyroku z dnia 22.03.2007 r., sygn. akt II SA/Gd 297/06, opub. w LEX nr 334273). Nie można również pominąć i tej sytuacji, że wykładany do publicznego wglądu projekt planu miejscowego w zakresie obejmującym działkę skarżącej nr 2 zakładał umiejscowienie na tej działce drogi K... i mimo to skarżąca nie wnosiła uwag. Uwaga z dnia 20 czerwca 2007 r. była, w związku z ograniczonym zakresem wyłożenia projektu planu do ponownego wglądu - spóźniona. W granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze stan faktyczny dotychczasowego zagospodarowania działki nr 2, bierności skarżącej w okresie sporządzania planu miejscowego (brak zgłaszania uwag w terminie) oraz możliwość zagospodarowania na cele budowlane terenów działki skarżącej znajdujących się po obu stronach projektowanej drogi K... - Rada Gminy Liszki tak kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie nadużyła tego władztwa. Prawo własności, choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu i przesądza o ograniczeniach prawa własności. Podkreślenia wymaga, że choć zgodnie z art. 21 Konstytucji RP prawo własności jest konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Z istoty prawa własności wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. W stosunku do własności uprawnionym jest właściciel, a zobowiązanym do nienaruszenia prawa własności - każdy inny podmiot. Stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z art. 140 Kodeksu cywilnego wynika zatem, że istnieją trzy wyznaczniki granic treści prawa własności: przepisy ustaw; zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie każdej własności. Ustawowe ograniczenia prawa własności wynikają z przepisów prawa cywilnego, jak i z przepisów prawa administracyjnego (czyli między innymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). VII. Pewnych uchybień dopuściła się Rada Gminy w procedurze uzyskiwania uzgodnień. Pozytywne uzgodnienie (bez uwag) treści zaskarżonego planu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego otrzymała Rada Gminy 11 września 2007 r. a zaskarżoną uchwałę podjęto już 13 września 2007 r. W tej sprawie nie jest to jednak istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ponieważ wyłożony w maju-czerwcu 2007 r. projekt planu miejscowego zawierał już proponowana treść uzgodnień, a ponadto w tym zakresie, w którym zmieniono treść planu miejscowego między etapem ponownego wyłożenia do publicznego wglądu a uchwaleniem planu - Sąd stwierdził nieważność części uchwały. Tym niemniej takie postępowanie Rady Gminy obarczone było dużym ryzykiem. Brak bowiem uzgodnienia lub uzgodnienie warunkowe Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oznaczałoby w istocie naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego tak poważne, że mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu. Zawsze bowiem należy w pierwszej kolejności uzgadniać projekt planu, a potem wykładać do publicznego wglądu. Analogicznie uzgodnienie z Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nastąpiło postanowieniem z dnia 6.09.2007 r. i to postanowienie Rada Gminy otrzymała 13 września 2007 r., czyli w dniu podejmowania uchwały. Gdyby otrzymała to uzgodnienie dzień później, wówczas uchwałę podjęłoby bez uzgodnienia. Tak późne uzgadnianie treści planu miejscowego tylko wówczas mogą nie stanowić istotnego naruszenia procedury, jeżeli uzgodnienia te nie powodują zmian w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego i zostały doręczone organowi planistycznemu przed datą podjęcia uchwały w przedmiocie tego planu. Jest to jednak naruszenie procedury planistycznej. VIII. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w części, a w pozostałym zakresie skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a - oddalił. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części, w której stwierdzono jej nieważność orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania zasądzono mając na uwadze postępowanie przed dwiema instancjami w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.