II SA/Kr 1828/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002r., znak:[...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] - wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o udzielenie "realnej pomocy w niezbędnym zakresie", m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 447 zł miesięcznie przez okres co najmniej pół roku na podstawowe koszty utrzymania, zasiłku celowego w kwocie 95 zł miesięcznie na zakup biletów MPK oraz zasiłku celowego w kwocie 220 zł na wymianę baterii w łazience - Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o przyznaniu A.C. w kwietniu 2002 r. zasiłku celowego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na żywność. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności jako niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazano jednocześnie, że w kwestii udzielenia pomocy na zakup biletów MPK i wymianę baterii w łazience toczy się odrębne postępowanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w K. przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...] w sprawie udzielenia w miesiącu kwietniu 2002 r. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na żywność, działając na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. podniósł, że przedmiotową decyzją przyznano mu zasiłek celowy w kwocie 100 zł i poinformowano jedynie, że w sprawie zasiłku celowego na bilety MPK i zakup baterii toczy się odrębne postępowanie. W związku z tym odwołujący się uważa, że zaskarżona decyzja załatwia odmownie powyższe sprawy, A.C. stwierdza, że sposób załatwienia tych sprawy, a więc odmowa bez wydania merytorycznej decyzji jest rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący się wnosił o przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. i uchylenie decyzji w całości po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezspornym jest w przedmiotowej, że A.C. odpowiada warunkom ogólnym uprawniającym do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z wywiadu środowiskowego zainteresowany jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. A.C. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, nie posiadał żadnego własnego dochodu. Wskazano, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414). Stanowi on, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód w rodzinie nie przekracza ustawowo określonego kryterium, przy równoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 (np. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby). Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 447 zł. W związku z tym organ pierwszej instancji znajdując zrozumienie dla trudnej sytuacji A.C. przyznał zasiłek celowy w kwocie 100 zł ze względu na brak możliwości zatrudnienia i brak dochodu. Podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków lub leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu i innych. Kolegium stwierdziło, że orzekanie w sprawach zasiłków celowych następuje w/g tzw. uznania administracyjnego. A zatem wyłącznie od uznania organu, uzasadnionego okolicznościami sprawy zależy rodzaj, forma oraz rozmiar przyznanych świadczeń. Organ przyznając pomoc bierze nie tylko pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, ale również własne możliwości finansowe. Przepisy art. 32 ustawy o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryterium ustalania tej wysokości. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 138 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie jest władny do kwestionowania samego uznania organu pierwszej instancji, co oznacza, iż nie może podwyższyć kwoty udzielonego zaskarżoną decyzją zasiłku. Kolegium podniosło, że w piśmie przewodnim organ pierwszej instancji poinformował, że wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od możliwości finansowych MOPR. Ponadto ośrodek rozumiejąc trudną sytuację A.C. udziela mu pomocy w miarę swoich możliwości w formie finansowej oraz w formie obiadów. Odnosząc się do zarzutu, że decyzją pierwszej instancji negatywnie został rozpatrzony wniosek odwołującego się w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na zakup biletów MPK i baterii oraz przyznania zasiłku okresowego w wysokości 447 przez okres co najmniej pól roku, Kolegium wyjaśniło, iż kwestie te są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, w wyniku którego zapadną stosowne decyzje, od których zainteresowanemu będzie przysługiwało prawo odwołania się. Kolegium podniosło też, że nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej. Przepisy art. 89 § 1 i 2 k.p.a. stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W omawianej sprawie stroną w postępowaniu był jedynie A.C., nie zachodziła więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. Kolegium poinformowało odwołującego się, że po wykorzystaniu obecnie przyznanego zasiłku celowego A.C. może wystąpić do organu pomocy społecznej z wnioskiem o ponowne przyznanie pomocy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił organom administracji naruszenie zasad ogólnych k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej, a także przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego bez jego udziału. Podniósł, że we wcześniejszym postępowaniu SKO uchyliło decyzję o odmowie przyznania zasiłku na zakup biletów MPK i nie było racjonalnych powodów, aby w niniejszej sprawie podejmować rozstrzygnięcie innej treści. Skarżący podnosi, że jego sytuacja życiowa ciągle się pogarsza i przyznanie mu zasiłku na zakup biletów MPK stanowi minimum socjalne umożliwiające mu poruszanie się po mieście i załatwianie spraw niezbędnych dla jego egzystencji. W związku z powyższym skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 sierpnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania dotyczące innych spraw administracyjnych, tj. spraw o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na zakup biletów MPK oraz na wymianę baterii w łazience. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w związku z wnioskiem skarżącego o udzielenie pomocy w niezbędnym zakresie. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a podjęte rozstrzygnięcie nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego o szykanowaniu go przez organy administracji mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "J." w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]). Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.