II SA/Kr 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jt. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. J., umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2011 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Sp. z o.o. i wspólnicy Sp. Komandytowa pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (segmenty A, B, C) z usługami w parterze (w budynku B i C), garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacjami ogrzewczymi, stacją wymienników ciepła; budowa dwóch śmietników zewnętrznych; budowa wewnętrznego układu drogowego z parkingami naziemnymi wraz ze zjazdem z ul. [...] i przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...] oraz przebudową fragmentu ul. [...] polegającej na wykonaniu chodnika, przebudowa kolidujących fragmentów sieci SN; budowa sieci energetycznych SN, NN wraz z wolnostojącą stacją trafo; budowa kabli oświetlenia terenu; budowa sieci wodociągowej ø 150; budowa przyłącza wodociągowego i przyłączy kanalizacji ogólnospławnej - realizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z 28 września 2011 r. stała się ostateczna 15 października 2011 r. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. organ wznowił postępowanie. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było, czy B. J., jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] w K., powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 września 2011 r. Organ wskazał, że podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. W literaturze wskazuje się, że pojęcie "przepisów odrębnych" o którym mowa w tym przepisie odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Przepisami takimi będą przede wszystkim: ustawa Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że wnioskodawca nie wskazał przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki. Nie można uznać, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedmiotowego obiektu. Odnosząc te poglądy do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności projektu budowlanego , że planowana inwestycja w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu oraz przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. działka nr [...] obr. [...] położona jest na terenie trasy komunikacyjnej oznaczonej na Rysunku planu symbolem 7 KDD - ulice dojazdowe, co wyklucza możliwość innego zagospodarowania niż ustalone w planie. Wszystkie prace budowlane, na które zostało wydane pozwolenie na budowę z 28 września 2011 r. będą realizowane na obszarze inwestycji. Pozwolenie na budowę nie obejmuje swoim zakresem działki nr [...] i w żaden sposób nie upoważnia inwestora do korzystania z tej działki. Jeżeli w toku wykonywania robót budowlanych inwestor naruszył własność innych podmiotów, to właściciel może żądać ochrony przed sądem powszechnym. Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie organ wskazał, że jedynie wtedy, gdy w chwili złożenia wniosku nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, można przyjąć iż należy wszcząć postępowanie administracyjne i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie. W przypadku jego braku wszczęte postępowanie musi być umorzone. Wniosek taki wynika z treści art. 61a Kpa, statuującego ogólną zasadę niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co na gruncie postępowania w przedmiocie wznowienia wyraża treść art. 6 la i art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 147 kpa. Skoro więc wniosek nie został złożony przez stronę, nie jest w ogóle możliwe przejście do pierwszego etapu postępowania wznowieniowego, tj. do badania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, a więc czy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy. W tych okolicznościach należało postępowanie umorzyć. B. J. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: - przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje podmiotowi wymienionemu w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w razie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości jedynie w zakresie już istniejących budynków lub innych obiektów; - przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oprzeć można wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że wynikać on może wyłącznie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; - przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony z uwagi na niezgodność obiektu objętego pozwoleniem na budowę z normami materialno-technicznymi. W ocenie odwołującego się organ niewłaściwie uznał, że art. 28 Kpa nie ma w ogóle zastosowania w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis ten wraz z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kształtuje pojęcie strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ niewłaściwie ustalił obszar oddziaływania obiektu w odniesieniu do aktualnego stanu tego zagospodarowania terenu, a nie abstrakcyjnie ujmowanego tytułu prawnego do nieruchomości oraz potencjalnego zagospodarowania terenu. Nieprawidłowo również wyznaczył zakres podstaw prawnych, z których może wynikać status strony. Odwołujący się wskazał, że w orzecznictwie za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości "bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają działki którą dysponuje inwestor". W świetle powyższe przysługuje mu status strony w postępowaniu tym bardziej, że nieruchomość nr [...], o której mowa powyżej, została bez jego - jako współwłaściciela - zgody zagrodzona i przyłączona do działki objętej inwestycją budowlaną. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28 września 2011 r. (w decyzji omyłkowo wskazano rok 2012). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie może być utrzymana w mocy ze względów proceduralnych. Organ I instancji wydał na podstawie art. 105 ustawy Kpa orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. W sytuacji jednak braku potwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kpa, organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba nie posiadająca przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Kpa, w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ wskazaną przesłanką wznowieniową jest art. 145 ust. 1 pkt 4 Kpa i przesłanka ta się nie potwierdziła - zatem prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do kwestii przysługującego wnioskodawcy statusu strony w zakończonym decyzją z dnia 28 września 2011 r. postępowaniu organ odwoławczy podzielił rozważania organu I instancji. W szczególności podał, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisami odrębnymi są przepisy tzw. techniczno-budowlane stanowiące bazę regulującą m.in. kwestie dotyczące usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych. W przypadku obiektów budowlanych rolę ww. przepisów pełni m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zawiera podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. W sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach i brak jest normy prawnej naruszanej przez projektowaną inwestycję, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Wskazał, że "treść uzasadnienia decyzji organu I instancji ponad wszelką wątpliwość udowadnia brak przysługiwania B. J. przymiotu strony postępowania w związku z niewystępowaniem działki nr [...] obr. [...] (stanowiącej pas działki drogowej) w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że "nie widzi potrzeby przedstawiania szerszego wywodu w tej kwestii". W konkluzji podał, że inwestycja nie oddziałuje na działkę odwołującego się, sąsiadującą bezpośrednio z obszarem objętym inwestycją." Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji podniósł, że zakres spornej inwestycji nie przewidywał realizacji jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr [...]. Wykonanie zatem przez inwestora powyższych czynności wykraczających poza zakres zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], nie może być podstawą uznania wpływu obiektu będącego przedmiotem inkryminowanego pozwolenia na budowę na zagospodarowanie działki. B. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2011 r., oraz zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 10 § 1 Kpa poprzez odmówienie przymiotu strony, a tym samym czynnego udziału w postępowaniu, które bezpośrednio dotyczy interesu prawnego skarżącego; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje podmiotowi wymienionemu w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w razie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości jedynie w zakresie już istniejących budynków lub innych obiektów; przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oprzeć można wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że wynikać on może wyłącznie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony z uwagi na niezgodność obiektu objętego pozwoleniem na budowę z normami materialno-technicznymi. - art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek bądź brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; - art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie szczegółowego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które jest obowiązkiem organu mającego projekt budowlany zatwierdzić i udzielić pozwolenia na budowę; - art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji niezgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; - art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, - art. 107 § Kpa poprzez niekompletne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, w tym przyczyn niezastosowania przepisów wymienionych w pkt. 1- 5 zarzutów skargi. - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 151 § 1 Kpa poprzez przyjęcie iż w niniejszej sprawie brak przesłanki wznowienia postępowania, podczas gdy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu ze względu na nieuznanie go przez organ za stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że działka nr [...] została bez jego zgody jako współwłaściciela wydzierżawiona inwestorowi i ogrodzona. Skarżący zacytował odpowiedź otrzymaną z Urzędu Miasta Wydział Skarbu Miasta z 13 grudnia 2011 r., gdzie wskazano, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów działka [...] stanowi własność osób fizycznych, osoby prawnej, Skarbu Państwa oraz Gminy Miasta. Oznacza to, że działka nr [...] stanowi tzw. połączenie ciał hipotecznych i nie jest możliwe ustalenie, który ze wskazanych w rejestrze podmiotów jest uprawniony do dysponowania przedmiotowym terenem. Niezależnie jednak od powyższej informacji teren został przez Gminę wydzierżawiony. Skarżący wskazał, że przysługuje mu status strony chociażby ze względu na utrudnienia jakie wiążą się bezpośrednio z realizacją inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę oraz utrudnień, z którymi będzie musiał zmierzyć się w przyszłości, jako właściciel bezpośrednio sąsiadującego z inwestycją nieruchomości. W tym stanie rzeczy jako podmiot, któremu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania inwestycji ma interes w tym, aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący wskazał, że to, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa nie oznacza, że przepis art. 28 Kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Treść bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 Kpa, tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Istnieje kilka przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają w praktyce tzw. obszar oddziaływania inwestycji (art. 28 prawo budowlane), jednak nigdzie w tych przepisach nie jest użyte samo określenie "obszar oddziaływania". Pozostawia to pewną swobodę w dowolnym interpretowaniu tego terminu. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten uzależnia obszar oddziaływania obiektu od regulacji przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących, m.in. przepisów przeciwpożarowych, dotyczących usytuowania obiektu, przepisów dotyczących ochrony środowiska. W ocenie skarżącego, z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ w sposób wystarczający rozważył konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ nie przeprowadził również odrębnego dowodu z opinii niezależnego biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomość stanowiącą jego własność, czy dotyczącej ochrony środowiska, w tym wpływu szkodliwych immisji, obniżenia wód gruntowych, uniemożliwiającego sąsiadom korzystanie ze studni, drgań, czy - stanu prawnego dzierżawionej nieruchomości i wreszcie samej prawnej możliwości dokonania jej wydzierżawienia. Błędna jest m. in. interpretacja zapisów Planu Zagospodarowania przestrzennego, zawarta w dokumentacji przedstawionej przez Inwestora. Z dokumentacji tej wynika, jakoby na działce nr [...] miała znajdować się droga, o której to istnieniu ani skarżący ani żaden z pozostałych współwłaścicieli nie ma informacji, ani tym bardziej, na którą wyrażałby zgodę. Ponadto doszło do naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy, doszło do obejścia prawa, poprzez wydzierżawienie części terenu, który nie jest własnością "A" Sp. z o.o. i wspólnicy Sp. k. i nie stanowi części realnie i zgodnie z prawem przyłączonej do działki objętej inwestycją. Skarżący podkreślił, że gabaryt budynku odbiega znacznie od znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie budynków jednorodzinnych oraz powoduje znaczne obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości, powodując ich niezgodne z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zacienienie oraz liczne trudnienia komunikacyjne, oraz związane m.in. z odbiorem telewizji. Sam proces budowy spowodował liczne szkody w majątku sąsiadujących z budową mieszkańców, powodując pękanie ścian, kruszenie się budynków, obluzowywanie okien, nie wspominając o ciągłym hałasie, który przez dzieci oraz starszych uznawany był za nie do zniesienia. Potwierdzają to liczne interwencje Policji oraz Straży Miejskiej, wzywanych przez bezradnych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Kontrolując według wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona prawo. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowionego, na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art.149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie co do tego, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Właściwą formą negatywnego rozstrzygnięcia kwestii przysługiwania stronie wnoszącej wniosek o wznowienie postępowania przymiotu strony jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA). Dlatego też, o ile prawidłowym by było ustalenie organu, że w kwestionowanym postępowaniu zwykłym wnioskującemu o wznowienie nie służył przymiot strony, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej byłaby zgodna z prawem. Ocenić zatem należy prawidłowość tego ustalenia. Na wstępie wskazać należy, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 Prawa budowlanego. W przepisie tym pojęcie strony zostało zbudowane na enumeratywnym i wyczerpującym wyliczeniu podmiotów, którym przyznano ten status, a nie na ogólnej formule interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.01.2009 r II Gd 743/07 LEX nr 485888). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwalającego wskazać strony postępowania wymaga precyzyjnego określenia granic obszaru uregulowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Przez obszar taki rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oddziaływanie obiektu w rozumieniu art.3 pkt 20 prawa budowlanego nie jest tożsame z powstaniem pewnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7.02.2008 r. sygn. II OSK 2010/06 , Lex 383755). W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 9.10.2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.07.2006 r.,VII SA/Wa 121/06, LEX nr 243787; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2005 r., VII S.A./WA 736/05 , Lex nr 196274; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2005 r., VII Sa/Wa 786/05 , Lex nr 198955; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.06.2006 r., VII S.A./Wa 1454/05, Lex nr 214065). W orzecznictwie podkreśla się również, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę organ, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, nie może kierować się żadnym automatyzmem, gdyż nie jest możliwe sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2012 r., sygn. II OSK 2297/10, LEX nr 1138131). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować pozostaje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie. Zauważyć bowiem należy, że podstawowym ustaleniem faktycznym dokonanym przez organy administracji było, że B. J. jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] w K.. Przyjęcie tego założenia stanowiło podstawę rozważań organów odnośnie kwestii, czy planowana inwestycja wprowadza ograniczenia co do możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Nadto, organ II instancji ustalił, że działka nr [...] "stanowi pas działki drogowej". Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że nie zawierają one wystarczających dowodów do dokonania takich ustaleń. Na stronie 6/2 akt I instancji znajduje się "Raport z Rejestru Gruntów" z dopiskiem: Dane pobrane z systemu Vega. Raport nie stanowi dokumentu. Raport dotyczy działki nr [...] obr. [...] o powierzchni 4 869 m kw. Raport ten wymienia 21 ksiąg: dawnych Lwh, starych ksiąg wieczystych i nowych ksiąg wieczystych. W rubryce zatytułowanej "Typ władania" wymieniono 52 podmioty. Zapisy dotyczące B. J. odwołują się do nowej księgi wieczystej [...] dot. L.kat. [...] o pow. 0,0145 ha, [...] dot. L.kat. [...] o pow. 0,0166 ha, [...] dot. L.kat. [...] o pow. 0,015 ha. W związku z powyższym wskazać należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Z przedstawionych dokumentów nie wynika zatem, że skarżący jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...]. Jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek katastralnych [...], [...] i [...]. Znajdujące się w aktach administracyjnych mapy nie uwzględniają położenia tych działek. Błędne jest również ustalenie, że działka nr [...] stanowi pas działki drogowej. Znajdujące się w aktach administracyjnych mapy zawierają oznaczenie działki nr [...] - "Tr". Zgodnie z przepisem § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2001.38.454) symbolem tym oznaczane są w ewidencji tereny różne. Jeżeli zatem, stosownie do przedstawionej wcześniej zasady, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym działanie to wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, to bez ustalenia położenia nieruchomości będących własnością skarżącego i bez określenia sposobu zagospodarowania tego terenu, przedwczesne jest twierdzenie, że nieruchomości te nie leżą w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wreszcie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)". Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał żadnego własnego ustalenia, w szczególności nie odwołał się do zawartości projektu budowlanego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Podzielając rozważania organu I instancji wskazał jedynie, że "treść uzasadnienia decyzji organu I instancji ponad wszelką wątpliwość udowadnia brak przysługiwania B. J. przymiotu strony postępowania w związku z niewystępowaniem działki nr [...] obr. [...] (stanowiącej pas działki drogowej) w obszarze oddziaływania obiektu" oraz że "nie widzi potrzeby przedstawiania szerszego wywodu w tej kwestii". Sformułowania te nasuwają poważne wątpliwości. Na stronie drugiej uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że "do tut. organu odwoławczego wpłynęło złożone w terminie odwołanie Pana B. J. od ww decyzji z dnia 23.08.2012 r. wraz z aktami sprawy". Tymczasem z treści pisma organu I instancji znajdującego się na stronie 5 akt administracyjnych wynika, że wraz z tym odwołaniem nie został przekazany projekt budowlany. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że dokonał analizy przedstawionych akt, ale nie wiadomo, czy tylko wznowionego postępowania, czy również akt dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Treść uzasadnienia decyzji w żadnym fragmencie nie odwołuje się bowiem do przedmiotowego projektu budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art.3 pkt 20 Prawa budowlanego są przepisy techniczno-budowlane. Organ I instancji uznał natomiast, że pojęcie przepisów odrębnych, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ani organ I, ani II instancji nie ustaliły w jaki sposób skarżący korzysta ze swojej nieruchomości, pomimo ustalenia przez Prezydenta Miasta, że planowana inwestycja w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu przez wnioskodawcę z nieruchomości. Zauważyć nadto należy, że organ I instancji stwierdził, że skoro zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. działka nr [...] obr. [...] położona jest na terenie trasy komunikacyjnej oznaczonej na Rysunku planu symbolem 7 KDD - ulice dojazdowe, to wykluczona jest możliwość innego zagospodarowania niż ustalone w planie. Podnieść zatem należy, że zgodnie z § 7 ust.11 planu tego planu, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie dopuszcza się dotychczasowe wykorzystanie działek. Wreszcie, z mało czytelnej kserokopii rysunku tego planu znajdującej się w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie wynika, czy cała działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających obszar oznaczony symbolem 7 KDD. W oparciu o powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepis art.7, 77 i 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do unormowania art. 7 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel oraz art. 77 § 1 kpa (organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu (por. teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 15 września 1992 r., sygn. akt SA/Lu 601/92 – niepubl.; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 92/98 – Lex nr 34945). Obowiązkiem organu jest zatem podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1551/98 – Lex nr 48556; teza 2 wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1052/97 – Lex nr 33618; teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 – Lex nr 26517). Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek ten spoczywa tak na organie administracji pierwszej instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa, na organie odwoławczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że: przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje podmiotowi wymienionemu w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w razie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości jedynie w zakresie już istniejących budynków lub innych obiektów. Organy takiego poglądu nie wyraziły. Odnośnie zarzutu, że organy błędnie przyjęły, że przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oprzeć można wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że wynikać on może wyłącznie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w części nie jest ona zasadny. Organ I instancji wskazał bowiem, że pojęcie "przepisów odrębnych" odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Z tego sformułowania nie wynika, że teren otaczający obiekt musi być zabudowany. Zarzut naruszenia art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek bądź brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie może być podniesiony w sprawie, w której organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę z powodu nieprzyznania wnioskującemu o wznowienie przymiotu strony, gdyż w takiej sytuacji organ nie przystępuje do merytorycznej kontroli kwestionowanej decyzji. Z tego samego powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia art.72 tej ustawy, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarzuty dotyczące naruszenia art.7, 77 i 107 § 2 kpa Sąd podzielił, co wynika z wcześniejszych rozważań. Prawidłowe jest stanowisko organu, że zajęcie przez inwestora terenu pozostającego poza zakresem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], nie może być podstawą uznania wpływu obiektu będącego przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawcy. Reasumując, z przyczyn wyżej wskazanych, tak decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji wydana została z naruszeniem art.7, 77 i 107§ 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie podstawowych kwestii, a to nieustalenie położenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego oraz sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustalenie tych okoliczności faktycznych pozwoli dopiero na dokonanie oceny, które przepisy winny być poddane analizie organu dla sformułowania wniosku, czy istnieją przepisy odrębne, które wprowadzałyby związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działek skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu administracji będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia wskazanych wyżej okoliczności. W związku z tym obowiązkiem sądu było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a uchylenie tych decyzji w całości.