II SA/Kr 259/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 listopada 2013 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej – Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. kwotę 734 zł (siedemset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 89, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku K. B. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa w granicy budynku mieszkalnego na cele mieszkalne wielorodzinne i usługowe wraz z garażem podziemnym na działce [...] obr. [...] wraz z obsługą komunikacyjną poprzez dz. [...], [...], [...] oraz przebudową wjazdu z dz. [...] i infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr. [...] przy ul. M. w K.". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą do tego właściwe kwalifikacje, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Organ stwierdził, że wnikliwie przeanalizował wszystkie uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez strony w toku postępowania i uzasadnił dlaczego nie zostały one uwzględnione. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości. Podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na podstawie udzielonej zgody przez właściciela działek nr [...], [...]; art. 61 ust. 1 ww. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ww. przepisach oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, jeżeli narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż działka nr [...], obr. [...] posiada na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej, a to ul. B. poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Ponadto nieprawdą jest również, aby strona odwołująca się udzieliła zgody na realizację przedmiotowej drogi na dz. nr [...], obręb [...]. Działki nr [...] i [...] obr. [...] są faktycznie parkingiem dla mieszkańców bloków położonych przy ul. M. w K.. Jednakże właściciele działki nr [...], w tym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", nie wyrazili zgody na jej wykorzystywanie jako ciągu komunikacyjnego, jak również nie ustalili odpowiedniej służebności drogowej. Z tych względów, zdaniem strony skarżącej, wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej działki inwestora nie można uznać za spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 listopada 2013 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. od ww. decyzji Prezydenta utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, zdaniem Kolegium Odwoławczego, odpowiada wymogom formalnym, o którym mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz funkcje zabudowy w jej obrębie występującej. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń i brak jest podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Nadto organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowego postępowania wynika, że teren planowanej inwestycji jest połączony z drogą publiczną, a to ul. B. poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Droga dojazdowa do działki nr [...], obręb [...] została zrealizowana przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w ramach zadania "Budowa parkingu dla samochodów osobowych w rejonie ul. B. w K. z dojazdami do budynku mieszkalnego przy ul. M. zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...]" częściowo na działce stanowiącej własność Gminy (dz. nr [...]), a częściowo na działce znajdującej się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dz. nr [...]). Podkreślono, że działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako użytek "dr" (dowód: wypis z rejestru gruntów z dnia 1 marca 2012 r. - k.42 ), niemniej Kolegium podzieliło stanowisko zajęte przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r., znak: [...] (k.82-83), w świetle którego definicja drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych nie jest tożsama z rozumieniem tego pojęcia dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Z pojęcia drogi na gruncie ewidencji wyłączona została wewnętrzna komunikacja poszczególnych nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie jest to droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych lecz jedynie, że nie jest to droga, która w ewidencji zostanie opisana symbolem "dr". W konsekwencji geodezyjne wydzielenie gruntu, na którym położona jest droga wewnętrzna jako drogi, tj. oznaczenia symbolem "dr", nie jest koniecznym warunkiem dla uznania, iż taka droga wewnętrzna rzeczywiście istnieje. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż teren objęty wnioskiem inwestora posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jest połączony z drogą publiczną, a to ul. B., poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Z decyzją organu II instancji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze powieliła zarzuty odwoławcze, podnosząc, że organ II instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to i na podstawie akt sprawy wedle stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, w tym m.in. gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, nie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione, albowiem teren objęty planowaną inwestycją nie ma dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Wynika z tego, że nie jest wystarczający faktyczny dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną położoną m.in. na działce [...], obręb [...] tracąc z poła widzenia fakt, że właściciele tej nieruchomości nie wyrazili zgody na przejazd przez tę działkę. Tym samym stwierdzić należy, że teren inwestycji nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zrealizowaną częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...], obręb [...], albowiem możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie przynajmniej pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 9/10). Oceny tej nie zmienia również fakt, że skarżąca spółdzielnia wyraziła w przeszłości zgodę na realizację drogi dojazdowej po terenie należącej do niej działki dla jednego budynku znajdującego się na terenie planowanej inwestycji . Zgody tej nie można bowiem rozszerzać w sposób milczący na wszystkie budynki, które w przyszłości będą na działce sąsiedniej wybudowane, co niewątpliwie będzie się wiązać - biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia - ze zwiększeniem lub znacznym zwiększeniem natężenia ruchu pojazdów. Tym samym wobec kategorycznego sprzeciwu spółdzielni na korzystanie z jej działki stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Identyczne stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 109/12, II SA/Kr 129/13, II SA/Kr 1278/13, II SA/Kr 1380/13,II SA/Kr 24/14, które zapadły w sprawach dotyczących skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek K. B., gdzie również istota sporu sprowadzała się do dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i nr [...], obręb [...]. Ponownie rozpoznając wniosek K. B., o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, organ administracji jeszcze raz winien wnikliwie zbadać kwestię zaistnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.