II SA/Kr 267/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 22 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Starosta O. decyzją z dnia 25.08.2014 r., znak: [...] stwierdził konieczność wejścia na teren działki sąsiedniej (tj. działki nr [...] w Z. ), będącej własnością K.K., zam. w Z. , w celu wykonania ocieplenia i otynkowania zachodniej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. gr. [...] w Z. [...] . Wojewoda postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 123 i art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - ze zmianami) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zmianami) w związku z odwołaniem K.K. od powyższej decyzji Starosty O. orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19.11.2014 r. do organu odwoławczego wpłynęło, przekazane w trybie art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie K.K. od opisanej wyżej decyzji Starosty O. Organ wyjaśnił, że pierwotnie w wyniku błędnego wskazania przez K.K. daty wydania decyzji od której składa odwołanie, pismo uznano za odwołanie od innej decyzji i przekazano do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skarżone postanowienie Starosty O. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja 25.08.2014 r. doręczona została dwóm pełnomocnikom K.K. , tj. radcy prawnemu A.Z. oraz S.P. W dokumentacji sprawy znajduje się także pismo K.K. , w którym informuje o wycofaniu w dniu 21.08.2014 r. pełnomocnictwa udzielonego S.P. . Wystąpienie to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w O.; 22.08.2014 r. Zatem stwierdzić należy, iż decyzja doręczona S.P. , doręczona została osobie nieuprawnionej. W związku z powyższym termin do wniesienie odwołania od zaskarżonej decyzji winien być liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia A.Z. - pełnomocnikowi K.K. . Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez A.Z. wynika, iż zostało ono odebrane 03.09.2014 r. Swoje odwołanie K.K. wniosła 01.09.2014 r. (data stempla pocztowego). Oznacza to, że przedmiotowe odwołanie zostało przesłane do organu I instancji przed otrzymaniem przez stronę decyzji. Wniesienie odwołania w następstwie wydanej decyzji w określonym terminie jest warunkiem formalnym wynikającym z przytoczonego art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem się terminu przysługującego na jego wniesienie jest uchybieniem tego terminu. Stanowisko to poparto orzeczeniami sądów administracyjnych tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Wr 736/12, zgodnie z którym cyt.: "Należy uznać za niedopuszczalne odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji pierwsza instancyjnej" oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Lu 748/12, cyt.: "Wniesienie odwalania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony". Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 502/12, cyt.: "Odwołanie można wnieść tylko po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po jej doręczeniu danej stronie". Podsumowując w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.K. , zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż wniesienie przez skarżącą odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności brak ustalenia daty kiedy przedmiotowa decyzja została doręczona pozostałym stronom postępowania. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ administracji ustalił, kiedy to zaskarżona decyzja została doręczona pozostałym stronom postępowania. W przypadku doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania nie można przyjmować, że decyzja nie weszła do porządku prawnego w odniesieniu do pozostałych stron i wobec nich jest decyzją nieistniejącą, a organ nie jest nią związany. Byt prawny decyzji jest pojęciem uniwersalnym. Decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, albo istnieje w porządku prawnym, albo nie. Dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Rozważając możliwość wniesienia odwołania przez te strony postępowania, którym decyzja nie została jeszcze doręczona, należy mieć na względzie treść art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie". Powyższy przepis należy wykładać w ten sposób, że zakreśla on jedynie końcowy termin do wniesienia środka odwoławczego. Wskazany w tym przepisie początek biegu terminu, jakim jest dzień "doręczenia decyzji stronie" oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął, przy czym stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie. Precyzyjne oznaczenie upływu terminu do wniesienia środka odwoławczego umożliwia ustalenie, w jakiej dacie decyzja nabywa cechę ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą istotę zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponadto pozwala wyznaczyć moment, do którego decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 k.p.a.). Brak jest natomiast przepisu określającego datę początkową biegu terminu do wniesienia odwołania. Nadto skarżąca wskazała, iż przed jej formalnym doręczeniem miała świadomość, iż zaskarżona decyzja jest dla skarżącej negatywna. Skoro więc skarżąca miała możliwość ustalenia, iż decyzja jest negatywna to przyjąć należy, iż skarżąc odwołała się od decyzji w prawem przepisanym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Termin do wniesienia odwołania określony został w art. 129 Kpa, stosownie do jego treści odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie jest zasadne stanowisko skarżącej, zgodnie z którym przepis art. 129 § 2 zakreśla jedynie końcowy termin do wniesienia środka odwoławczego i brak jest przepisu który wskazywałby datę początkową biegu terminu do wniesienia dowołania. Jest wręcz przeciwnie – przepis wyraźnie wskazuje zarówno początek biegu terminu jak i jego koniec, w ten sposób, że wskazuje jako początek biegu terminu (co do zasady) dzień doręczenia decyzji, a jako koniec terminu upływ 14 dni od tej daty. W zaskarżony postanowieniu organ rzeczywiście nie wskazuje, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji pozostałym stronom postępowania, jednakże na podstawie akt sprawy jest to okoliczność możliwa do ustalenia i brak wyraźnego wyartykułowania tej okoliczności nie jest uchybieniem które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jedyną stroną postępowania administracyjnego -oprócz skarżącej - był w niniejszej sprawie inwestor L.T. . Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że decyzję organu I Instancji pełnomocnik skarżącej radca prawny A.Z. odebrał w dniu 3 września 2014r. a inwestor L.T. w dniu 8 września 2014r., co oznacza, że żadnej ze stron postępowania w dacie złożenia odwołania przez skarżącą tj. w dniu 1 września 2014r. nie została jeszcze doręczona decyzja z dnia 25 sierpnia 2014r. Doręczenie dokonane do rąk S.P. w dniu 27 sierpnia 2014r. jako doręczenie osobie nieuprawnionej (byłemu pełnomocnikowi) nie może być traktowane jako skuteczne doręczenie decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Wówczas tylko można byłoby rozważać czy odwołanie było skutecznie i terminowo złożone. W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem swój bieg od daty doręczenia decyzji organu I Instancji pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu A.Z.,, co miało miejsce w dniu 3 września 2014r. Odwołanie wniesione w dniu 1 września 2014r. było zatem przedwczesne, co uzasadnia ocenę dokonaną przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że złożone zostało z uchybieniem terminu. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914). W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/10, publ. LEX nr 991597). Z powyższych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) należało ją oddalić.