II SA/Kr 30/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 572/2024 z dnia 19 listopada 2024 r. znak WOB.7721.373.2022.PWAJ w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji a nadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Sądeckiego nr 457/2021, znak OAE-530-121/21 z dnia 12 października 2021 r., II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. H. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 30/25 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją nr 329/2022 z 19 maja 2022 r., znak: OAE-530-121/21, wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), nakazał M. H. (właścicielowi i inwestorowi) wykonanie – niezwłocznie po uostatecznieniu się decyzji – rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej z dachem płaskim o wym. w rzucie poziomym 2,30 m x 2,86 m zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M. W. , gm. K. pełniącego funkcję toalet ze względu na to, że do 13 kwietnia 2022 r. nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, ani nie wystąpił o prolongatę terminu do ich przedłożenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego postanowieniem nr 232/2022 z 27 czerwca 2022 r., znak: OAE-530-121/21, odmówił M. H. uzupełnienia decyzji własnej co do kwalifikacji obiektu budowlanego jako obiektu trwale związanego z gruntem oraz skonkretyzowania terminu rozbiórki. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 582/2024 z 19 listopada 2024 r., znak: WOB.7721.373.2022.PWAJ – wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. H., w którym powołał się on na art. 29 ust. 1 pkt 14 Pb oraz wskazał, że o woli trwałego i nieograniczonego wykorzystywania obiektu świadczy jego przeznaczenie i połączenie z gruntem przez instalację kanalizacyjną, a nadto zarzucił brak weryfikacji sposobu posadowienia i brak przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że 3 sierpnia 2021 r. w ramach kontroli ustalono, że bezpośrednio przy istniejącym budynku o funkcji gospodarczej posadowiony bezpośrednio na gruncie jest obiekt budowlany pełniący funkcję toalet wyposażony w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną podłączoną do zbiornika na nieczystości. Strona oświadczyła, że dzierżawi działkę od 12 kwietnia 2019 r., a obiekt został zrealizowany w 2020 r. bez pozwolenia i zgłoszenia. Postanowieniem nr 395/2021 z 19 sierpnia 2021 r. PINB nakazał stronie wstrzymanie budowy tymczasowego obiektu budowlanego i poinformował o możliwości legalizacji. 13 września 2021 r. mimo zamknięcia terenu w ramach kontroli ustalono, że nakaz wstrzymania robót został wykonany. Strona wniosła o legalizację, lecz nie przedłożyła w terminie 6 miesięcy dokumentów legalizacyjnych (postanowienie PINB nr 457 /2021 z 12 października 2021 r.), więc powinna być adresatem nakazu rozbiórki, bo jest inwestorem obiektu, zarządza nim w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (strzelnicy) i jest jego właścicielem jako ruchomości. Biorąc pod uwagę kontenerowy charakter ("blaszak"), a także to, że z protokołu kontroli wynika, że obiekt nie ma fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, bo został posadowiony bezpośrednio na gruncie, nie ma wątpliwości, że spełnia on definicję art. 3 pkt 5 Pb. Budowa obiektów tymczasowych została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia przy założeniu, że zostaną rozebrane przed upływem 180 dni od rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb). Sporny obiekt istnieje ponad 180 dni, więc jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Skoro nie uzyskano pozwolenia na budowę, to obiekt stanowi samowolę budowlaną. W skardze na powyższą decyzję M. H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 5 Pb przez kwalifikację jako obiekt tymczasowy niebędący trwale związany z gruntem, podczas gdy funkcja obiektu i jego uzbrojenie świadczą o trwałym połączeniu z gruntem; 2) art. 29 ust. 1 pkt 14 Pb przez pominięcie, że garaż wolnostojący nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 48b ust. 2 Pb przez żądanie przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dla obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt wymagał jedynie zgłoszenia; 4) art. 48b ust. 3 Pb przez uniemożliwienie legalizacji; 5) art. 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz zignorowanie wniosków strony świadczących o tym, że obiekt nie stanowił obiektu tymczasowego, a w konsekwencji nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 6) art 81a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących związania obiektu z gruntem na niekorzyść skarżącego, podczas gdy nie przeprowadzono na tę okoliczność żadnych dowodów poza oględzinami; 7) art. 84 k.p.a. przez ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a wymagających wiedzy specjalistycznej (w zakresie trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem) z pominięciem dowodu z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie trzeba przytoczyć kwalifikację prawną obiektu będącego przedmiotem sprawy- otóż wedle organów jest to tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j., dalej "p.b."): Art. 29 1. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 7) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. II SA/Ol 498/24 LEX nr 3786644 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. VII SA/Wa 1575/22, LEX nr 3440375). W świetle powyższego wdrożenie trybu legalizacji z art. 48 p.b., który dotyczy obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), było jak najbardziej prawidłowe, jednakże pod warunkiem, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym ( to bowiem, że stoi powyżej 180 dni, nie ulega kwestii). Należy wobec tego podjąć próbę wyjaśnienia tego pojęcia oraz przedstawić stanowisko organów. Zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b.: Art. 3 Ilekroć w ustawie jest mowa o: 5) tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W zakresie stanowiska orzecznictwa co do interpretacji tego pojęcia, jest ono dalekie od dosłowności. Przewija się w nim natomiast powtarzająca się myśl, uwaga. "Zasadniczą cechą przesądzającą o zakwalifikowaniu obiektu budowlanego jako obiektu tymczasowego, jest brak trwałego połącznia z gruntem. Wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są jego wielkość, masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania" (wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. II OSK 1772/18 LEX nr 3195446). " O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać przy tym stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu" (wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r. II OSK 2836/17, LEX nr 2751293). Wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania ( tak wyrok NSA z dnia 2 września 2021 r. II OSK 3083/18 LEX nr 3241217 oraz z dnia 24 listopada 2021 r. II OSK 3541/18 LEX nr 3331750). "Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie" (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1885/19 LEX nr 3413739). "Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia" ( wyrok NSA z dnia 16 października 2024 r. II OSK 2494/23, LEX nr 3820273). Jak wynika z powyższego, sposób związania z gruntem nie jest decydujący, ale znaczenie ma posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, trzeba wskazać, że organy nie wykazały w sposób wystarczający cech obiektu będącego przedmiotem rozbiórki, aby jednoznacznie przyjąć, że jest to tymczasowy obiekt budowlany Budzi to zastrzeżenia zwłaszcza w sytuacji, gdy było to kwestionowane we wniosku inwestora o legalizację z 20.09.2021r. Organy twierdzenie o charakterze "obiektu pełniącego funkcję toalet" ( przy czym nie jest to Toy Toy) - wywodzą z protokołu kontroli obiektu z dnia 3.08.2021r. Tymczasem w protokole tym czytamy /k.7 verte akt adm/: "obiekt o konstrukcji stalowej, z dachem płaskim, posadowiony bezpośrednio przy istniejącym budynku gospodarczym, posadowiony bezpośrednio na gruncie". Obiekt ma wymiary: długość 2,30 m, szerokość 2,86 m, powierzchnia zabudowy 6,58 m2, z urządzeniami wod.kan., energ., kanalizacyjne – do zbiornika na nieczystości, woda ze studni. Do protokołu dołączono czarno – biały wydruk komputerowy zdjęcia, z którego nic nie wynika, gdyż poza zarysem obiektu nic nie widać; w ogóle nie można stwierdzić na przykład, czy obiekt ma charakter kontenera. W skardze twierdzi się, że obiekt jest trwale związane z gruntem, także poprzez instalację kanalizacyjną. Sąd nie jest w stanie wobec opisu w protokole, zweryfikować tego twierdzenia. Wiadomo, że obiekt jest stalowy, jakie ma wymiary oraz że jest posadowiony bezpośrednio na gruncie. Nie wiadomo, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie ( nie może się przemieścić). Z opisu i zdjęcia nie wynika w sposób jasny, że obiekt ma charakter kontenerowy; to określenie pojawiło się dopiero w decyzji organu II instancji, który przecież własnych oględzin nie przeprowadził. Ponadto obiekt przylega do budynku gospodarczego i nie wiadomo, czy jest on luźno oparty o ten budynek, czy też jakoś z nim połączony. Zgodnie z art. 81 ust. 4 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Ten istotny przepis stanowiący o możliwości wykonania opisanych czynności, wskazuje na ich ważny walor dowodowy. Często są one prowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i stanowią asumpt do jego zainicjowania. Tak też było w kontrolowanej sprawie. Skoro jednak organ nie ponowił dowodu z oględzin w późniejszym terminie, oznaczało to, że uznał za wystarczający opis obiektu w protokole kontroli. O ile jednak był on wystarczający dla organu dokonującego czynności, który oglądał obiekt, o tyle nie jest wystarczający dla Sądu, którego zadaniem, w związku z wniesioną skargą, jest dokonanie kontroli czynności organów. Jak jednak można dokonać kontroli, skoro podstawowy dowód, a więc protokół kontroli z dnia 3.08.2021r. nie pozwala na zweryfikowanie tezy organów o tym, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, ani nawet, że jest to obiekt kontenerowy. Podkreślenia wymaga, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r. III OSK 5519/21, LEX nr 3838447). W związku z powyższym należy wskazać, że w sprawie ma miejsce naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a więc organ nie zebrał w sposób wystarczający materiału dowodowego, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotny. Bowiem niedostateczne ustalenie stanu faktycznego może być prowadzić do zastosowania niewłaściwej normy prawnej ( tymczasowy obiekt budowlany). Dla przyjęcia, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, organ winien przeprowadzić czynność oględzin z opisaniem obiektu i jego uwiecznieniem na zdjęciach w taki sposób, aby, mając na uwadze przedstawione judykaty NSA, wyeliminować wątpliwości na poziomie faktów co do charakteru obiektu. Pamiętać przy tym należy, że przeprowadzana czynność będzie materiałem dowodowym także dla organu II instancji oraz w dalszej kolejności dla sądu i że wskazane organy nie dysponują oglądem bezpośrednim, a polegać muszą wyłącznie na protokole z dokonanej czynności przez organ I instancji. Konieczność uchylenia skarżonych decyzji z powodu wątpliwości odnośnie kwalifikacji obiektu ( spowodowanych niemożnością jej zweryfikowania na gruncie materiału dowodowego) powoduje również konieczność uchylenia, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., postanowienia o nakazaniu przedłożenia odpowiednich dokumentów. Dopiero bowiem po wyjaśnieniu ponownie charakteru obiektu, przy dojściu do takich samych wniosków, można będzie ponowić to wezwanie. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.