II OSK 2836/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., Ł. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 471/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 471/16, oddalił skargę J. K. i Ł. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i Ł. K. (dalej: skarżący kasacyjnie). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie bowiem nakaz rozbiórki drewnianego obiektu budowlanego skierowany został do skarżących kasacyjnie, podczas gdy nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, czy oboje skarżący, czy też tylko jedno z nich, bowiem sam fakt bycia właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt nie może i nie przesądza o fakcie, że dana osoba jest jego inwestorem; 2) art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na tym, że uznano, iż obiekt znajdujący się na nieruchomości skarżących jest tymczasowym obiektem budowlanym i jako taki do pobudowania wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy obiekt inwestorów nie należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do podmiotu zobowiązanego w niniejszej sprawie. Sąd przyjął za prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego, że inwestorami w niniejszej sprawie byli oboje skarżący, tj. Ł. i J. K. Powyższych ustaleń dokonano pomimo tego, iż zdaniem skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie ma wystarczającego materiału dowodowego potwierdzającego tę okoliczność. Jako adresata obowiązków, organy nadzoru budowlanego, co potwierdził później Sąd, uznały obu współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], dz. nr [...] w [...], tj. Ł. K. i J. K., podczas gdy w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, kto był dokładnie inwestorem ww. budowy. Nadto wskazano, że obiekt znajdujący się na nieruchomości skarżących, jak wskazuje na to sam Sąd, składa się z dwóch części, tj. części gospodarczej o wym. 2,70m x 3,00m i zadaszenia o wym. 2,70m x 5,40m, a tym samym jako taki nie wypełnia znamion tymczasowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania L. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie. W ocenie uczestników postępowania wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że obiekt znajdujący się na nieruchomości skarżących jest tymczasowym obiektem budowlanym i jako taki wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy obiekt inwestorów nie należy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z definicją tymczasowego obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pod tym pojęciem należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że w przepisie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych, pierwszy - przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (cecha tymczasowości) oraz drugi - niepołączony trwale z gruntem (cecha nietrwałości połączenia z gruntem), przy czym dla zakwalifikowania obiektu do jednej z ww. kategorii będą miały znaczenie przede wszystkim okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, jak również konstrukcja projektowanego obiektu budowlanego, ale też i zamiar inwestora (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo budowlane, uwaga 6 oraz A. Kosicki, Komentarz do art. 29 ustawy - Prawo budowlane, uwaga 24 [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, LEX online 2018 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383). Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać przy tym stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, LEX nr 992653; z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, LEX nr 597089). Potwierdza to zawarte w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przykładowe wyliczenie obiektów zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako niepowiązane z gruntem w sposób trwały (strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe). Cechą charakterystyczną wszystkich wymienionych w tym katalogu obiektów jest bowiem ich stosunkowo niewielki rozmiar. W świetle poczynionych rozważań, wbrew zarzutowi skargi, należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki prawidłowo podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt nie jest ani budynkiem gospodarczym, ani wiatą. Cechą charakterystyczną budynku gospodarczego jest jego trwałe związanie z gruntem. Z materiału aktowego wynika, że przedmiotowy obiekt nazwany w zgłoszeniu "wiatą" składa się z obiektu gospodarczego o wymiarach 2,70 m x 3,00 m i z zadaszenia o wymiarach 2,70m x 5,40 m (z przeznaczeniem na składowanie drewna opałowego), które nie są trwale związane z gruntem i które tworzą jednolitą konstrukcyjną całość. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Wiatą jest obiekt, którego zadaszenie konstrukcyjnie nie opiera się na ścianach, a słupach oraz nie ze wszystkich stron jest wydzielona z przestrzeni przegrodami. Cecha tymczasowości wynika zatem z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów, bądź technologii budowy. Ponadto zaznaczyć należy, że tymczasowe obiekty budowlane nie muszą też odpowiadać ustawowemu zdefiniowaniu pojęć budynku, budowli, czy obiektu małej architektury (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, ONSAiWSA z 2008 r., nr 1, poz. 17). Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że konstrukcja, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego obiektu tj. jednolita konstrukcyjnie całość współtworzona przez obiekt gospodarczy (obudowany ścianami, z otworem okiennym i drzwiowym) i zadaszenie - z przeznaczeniem na składowanie drewna opałowego - pokazuje, że nie można tego obiektu uznać za "wiatę". Rodzaj konstrukcji (konstrukcja drewniana) i nietrwałe połączenie całego obiektu z gruntem (kostki betonowe, słupki betonowe - bez fundamentów) wskazuje, że zgodnie z przepisami art. 3 pkt 5, art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest to tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa - na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy - wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast inwestorzy – Ł. i J. K. nie przedstawili takiego pozwolenia. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący nie zgłosili organowi administracyjnemu w postaci powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w [...] faktu posadowienia na swojej nieruchomości przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie bowiem nakaz rozbiórki drewnianego obiektu budowlanego skierowany został do skarżących kasacyjnie, podczas gdy nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, czy oboje skarżący, czy też tylko jedno z nich. Przede wszystkim sposób sformułowania tego zarzutu – "poprzez błędną i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie" - w sytuacji, gdy zdaniem skarżących, w trakcie postępowania administracyjnego, nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, kto jest inwestorem, wskazuje, że w istocie zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tego zarzutu, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy), ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd Wojewódzki nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznają za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważają, że ustalenia faktyczne są wadliwe, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest co do zasady zarzutem bezpodstawnym (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w zaskarżonym wyroku, Sąd Wojewódzki nie stosował, ani nie dokonywał wykładni normy art. 52 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.