II SA/Kr 302/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2024 r. znak SKO.OL/4141/5/2023 w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia 2 stycznia 2024 r. znak SKO.OL/4141/5/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak sprawy: SiR. 7621/1/1/05-06, odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji własnej z dnia 9 stycznia 2006 r. znak ŚiR. 762 1/1/1/05-06 ustalającej obowiązek uiszczenia przez skarżącą opłat za opróżnienie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w S. oznaczonych jako działka nr [...] oraz wydawanych z urzędu decyzji przedłużających obowiązywanie powyższej decyzji na kolejne okresy. Z uzasadnienia oraz z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 9 stycznia 2006 r. nałożono na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty za opróżnianie zbiornika bezodpływowego w związku z ustaleniem, że skarżąca pomimo produkowania ścieków, nie zawarła umowy o opróżnianie tego zbiornika. Następnie, decyzja ta ulegała przedłużeniu na kolejne okresy z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedstawiała, na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, adekwatnej umowy. W dniu 19 maja 2023 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice pismo zatytułowane "Wniosek o zmianę ostatecznych decyzji", domagając się uchylenia powyższych decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa. Burmistrz odmówił uchylenia swoich rozstrzygnięć, a stanowisko to podzielił następnie organ odwoławczy. Organy zgodnie uznały, że tryb uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 154 § 1 kpa nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jest on bowiem zarezerwowany dla decyzji ostatecznych, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa. Tryb ten nie ma natomiast zastosowania do decyzji nakładających obowiązek, które są decyzjami tworzącymi prawo. Organy podkreśliły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. pozostałym współwłaścicielom przysługiwał status stron. Uzyskali oni na podstawie powyższej decyzji uprawnienie będące korelatem obowiązku skarżącej dotyczącego opróżnienia zbiornika bezodpływowego. Ponadto tylko decyzje uznaniowe mogą być objęte zakresem art. 154 kpa, a omawiana decyzja była decyzją związaną. Za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawiał również interes społeczny, w którym pozostaje wypełnianie przez właścicieli nieruchomości obowiązku ich utrzymania w czystości i porządku. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na zarzuty skargi wskazał, że decyzja ostateczna z 9 stycznia 2006 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. nr SKO.OL/4141/4/2014 stwierdziło wydanie decyzji organu I instancji z dnia 9 stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa, decyzja Kolegium została jednak następnie wyeliminowana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr/1042/15, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1104/16. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. B., która złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 128, art. 138 § 1 pkt 1, art. 154 k.p.a. oraz braku zastosowania art. 155 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą, a także decyzji z dnia 9 stycznia 2006 r. ustalającej obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz wydawanych z urzędu decyzji przedłużających obowiązywanie powyższej decyzji na kolejne okresy. Z uzasadnienia wynika, że skarżąca kwestionuje zasadność nałożenia na nią obowiązku ponoszenia opłat oraz przedłużania tego obowiązku, które wynikają z decyzji ostatecznych. Przedstawiła argumentację mającą wykazać, że nałożenie na nią opłat nastąpiło z naruszeniem prawa i w wyniku bezprawnego porozumienia pomiędzy organami oraz stronami postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Analiza zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że treść rozstrzygnięcia jest prawidłowa, choć nie można zgodzić się ze wszystkimi wywodami zawartymi w uzasadnieniu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie. Art 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby dopuszczalna była zmiana rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Po pierwsze, musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po drugie - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę, w doktrynie i orzecznictwie tłumaczy się, że decyzjami nietworzącymi prawa strony w rozumieniu art. 154 i 155 są: decyzje nakładające obowiązek w rozmiarze maksymalnym lub w pełni zdeterminowanym przepisami, decyzje znoszące prawo, decyzje negatywne (odmowne) i decyzje stanowiące o sankcji (karze administracyjnej). Decyzja administracyjna w większości przypadków kreuje złożoną sytuację prawną, niemniej jednak nieraz bywa i tak, że jej skutek ogranicza się do powstania obowiązku (powinności), formułowanego jako nakaz lub zakaz. Mowa tu oczywiście o skutku postrzeganym wyłącznie z perspektywy podmiotów administrowanych. Gdyby ten sam skutek był postrzegany z perspektywy podmiotu zbiorowego stającego za wyposażonym w kompetencję organem administrującym, zapewne jawiłby się jako prawo, najczęściej w postaci roszczenia. Tak naprawdę chodzi zatem nie o decyzje, na mocy których nikt nie nabył prawa, lecz o decyzje, na mocy których nie nabyła prawa żadna ze stron. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o decyzje nakładające na stronę obowiązek względem podmiotu zbiorowego. Najbardziej typowymi ich przykładami są decyzje wymierzające daninę lub opłatę publiczną (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2023). W doktrynie zwykło się jednak przyjmować, że do decyzji, na mocy których strona nie nabywa prawa, należy zaliczyć tylko decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy rozmiarze, podejmowane – jak należy zakładać – w ramach uznania administracyjnego (zob. J. Borkowski, Zmiana..., s. 30). Już bowiem na mocy decyzji nakładającej obowiązek w rozmiarze mniejszym od maksymalnego nabywa się prawo. "Można bowiem uznać, że także decyzja nakładająca na stronę obowiązek tworzy dla niej prawo do wykonywania tego obowiązku w wymiarze określonym w tej decyzji, a nie wyższym" (W. Chróścielewski, Organ..., s. 201). W rzeczy samej mamy wtedy do czynienia ze specyficzną odmianą ulgi. W tym sensie teza o nabyciu prawa z decyzji nakładającej obowiązek, brzmiąca na pozór paradoksalnie, jest powszechnie akceptowana także w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z 23.03.2001 r., IV SA 1515/96, LEX nr 53442; z 9.10.2002 r., II SA/Kr 50/99, LEX nr 655890; z 19.11.2008 r., II OSK 1402/07, LEX nr 526051). W świetle powyższych wywodów, nie można zgodzić się z organami co do tego, że art. 154 k.p.a. ma zastosowanie tylko do tych decyzji, które nie kształtują uprawnienia ani obowiązku, a każda decyzja nakładająca obowiązek jest w istocie decyzją, na podstawie której strona nabywa prawo (w razie nałożenia obowiązku, na stronie ciąży on tylko tej treści i w tych granicach). Jest to zdaniem Sądu zbyt szerokie rozumienie pojęcia "nabycia prawa". Sąd nie zgodził się zatem z organami, że decyzja nakładająca opłatę w maksymalnej wysokości wynikającej z § 1 pkt 4 uchwały nr LXIV/635/10 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Niepołomice za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - jest źródłem nabycia uprawnień dla strony zobowiązanej. Zbyt daleko idące jest również przypisywanie tej decyzji źródła uprawnień dla pozostałych stron postępowania. Choć oczywiście utrzymanie czystości i opróżnianie zbiorników bezodpływowych leży w szeroko pojętym interesie sąsiadów, czy współwłaścicieli nieruchomości, to należy pamiętać, że przedmiotowa decyzja jest tylko i wyłącznie podstawą do nałożenia na skarżącą opłaty związanej z tym, że skarżąca nie zadbała o opróżnienie zbiornika. Trudno natomiast uznać, że obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz gminy stanowi uprawnienie po stronie sąsiadów skarżącej. Nie spowodowało to jednak uwzględnienia skargi, z tego względu, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, zawarte w art. 154 § 1 k.p.a. Decyzja ta bowiem miała przede wszystkim – jak słusznie wskazywały organy - charakter związany. Wynika to wprost ze sformułowania zawartego w art. 6 ust. 7 pkt 1 ustawy o z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm.), który stanowi, że "wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że organ w razie spełnienia określonych w ustawie warunków (niezawarcie przez właścicieli nieruchomości umowy o opróżnianie zbiorników bezodpływowych), zobowiązany jest do ustalenia opłaty za wykonanie tych usług. Nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, czy uznaniowości. Tymczasem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2830/21). W ramach argumentacji formułowanej na poparcie powyższego stanowiska eksponowana jest konstatacja – skądinąd logiczna – że decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, nie da się zastąpić inną decyzją, również prawidłową (zob. np. wyroki NSA: z 1.03.1996 r., III SA 362/95; z 11.10.2005 r., I OSK 815/05; z 24.04.2012 r., II OSK 188/11; z 25.02.2011 r., I OSK 607/10; z 8.05.2012 r., II OSK 1693/11; z 11.01.2012 r., II OSK 2024/10; z 20.06.2013 r., II OSK 492/12). Rację miał ponadto organ odwoławczy, który argumentował, że za uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Strona nie przedstawiła żadnych argumentów, które wskazywałyby na istnienie tego interesu w rozumieniu obiektywnym. Należy mieć na uwadze, że podstawą wydania decyzji ostatecznej było w końcu ustalenie, że choć skarżąca zużywała wodę, co pociągało za sobą wytwarzanie ścieków, nie zapewniła opróżniania zbiornika bezodpływowego. W tej sytuacji Sąd nie dostrzegł powodów, dla których skarżąca miałaby uniknąć opłaty naliczonej w związku z tym zaniedbaniem. Należy pamiętać, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 835/23). Analiza zarzutów skargi, a wcześniej odwołania prowadzi do wniosku, że skarżąca nie zmierza do wykazania interesu społecznego, czy słusznego interesu własnego, lecz w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji ostatecznej. Na badanie ewentualnych naruszeń prawa przy wydaniu tej decyzji był jednak czas w ramach zwykłego postępowania odwoławczego. Możliwość taka zamknęła się z chwilą, gdy decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1476/22). Podsumowując, choć nie można podzielić wszystkich wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, finalnie odmowa uchylenia decyzji ostatecznej okazała się prawidłowa. Decyzja ta miała bowiem charakter związany, a za jej uchyleniem nie przemawiał interes społeczny ani słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.