II SA/Kr 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. W. i L. W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych na działce o nr ewid. [....] w P. robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, a także jego przebudową oraz nadbudową i instalacjami wewnętrznymi do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (wydanie decyzji o warunkach zabudowy) przez Burmistrza Gminy i Miasta P. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało, że z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje uprawniające J.J. i K.J. – inwestorów, do zrealizowania przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym zrealizowana już inwestycja stoi w sprzeczności z prawem i wymaga prowadzenia przez organ postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w toku którego zgodnie z treścią decyzji MWINB w K. z dnia 14 czerwca 2012 r. PINB w P. winien między innymi ustalić zgodność wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, a także wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 252/07 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana przez właściwy organ na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sądy różnie interpretują zasadność kontroli PINB w postępowaniu naprawczym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak przeważa pogląd koniecznej oceny zgodności decyzji wydanej przez PINB z ustawą o planowaniu przestrzennym. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt SA/Rz 841/07 sąd uznał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się za zasadne skorzystanie z instytucji określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. zawieszenia postępowania naprawczego do czasu zakończenia sprawy, której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Organ wskazał, że stanowisko to jest zasadne także w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Od tego postanowienia zażalenie wniósł B.W. twierdząc, że jest ono niezgodne z prawem i niezrozumiałe. W konkluzji zażądał usunięcia wskazanego postanowienia z obiegu prawnego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy J.J. i K.J. początkowo legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wyżej wymieniona decyzja z dnia 20 stycznia 2009 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 2 kwietnia 2009 r. W Wyniku zaskarżenia tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 978/09 uchylił opisane wyżej decyzje organów I i II instancji. Organ administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, rozpoznając ponownie sprawę wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na dokończenie budowy w zakresie opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [....] , doprecyzowując jednocześnie zakres robót budowlanych pozostających do wykonania. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [....] decyzją z dnia 10 września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Po rozpoznaniu skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/10 uchylił ponownie decyzję organu I i II instancji. W dniu 19 września 2011 r. PINB w P. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku jej zaskarżenia MWINB w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. uchylił skarżone rozstrzygnięcie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że podstawą skarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z poglądem doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia bądź obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a/ postępowanie administracyjne jest w toku; b/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Istnienie w przedmiotowej sprawie pierwszej przesłanki nie budzi wątpliwości. Jeśli chodzi o drugą przesłankę to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB w P. wskazał, że Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. uchyliło decyzję wydaną w dniu 5 czerwca 2008 r. przez Burmistrza Gminy i Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Zatem w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [....] w P. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustanawiane są dla obszaru dotyczącego konkretnej nieruchomości, zatem stanowią zagadnienie węższe niż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z poglądem orzecznictwa wyrażonym między innymi w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 81/07 rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku. MWINB w K. w celu ustalenia prawidłowości zawieszenia postępowania pismem z dnia 9 września 2013 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy P. z prośbą o jednoznaczne wskazanie, czy wniosek J.J. i K.J. z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [....] został rozpatrzony lub czy do Burmistrza wpłynął nowy wniosek wyżej wymienionych o wydanie takiej decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd Miasta i Gminy P. w piśmie z dnia 8 października 2013 r. wskazał, że do urzędu nie wpłynął nowy wniosek J.J. i K.J. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [....] , w urzędzie nadal pozostaje wniosek z dnia 16 kwietnia 2008 r. w tym przedmiocie. W związku z powyższym w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 5 czerwca 2008 r. poprzez stwierdzenie jej nieważności w obiegu pozostaje nierozpatrzony wniosek inwestorów z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem skoro inwestorzy wystąpili do organu właściwego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [....] , zaistniała podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B.W. i L.W. twierdząc między innymi, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy jako zagadnienia wstępnego nie precyzuje dla jakiej części obiektu i nie podaje terminu załatwienia sprawy. A więc takie postanowienie jest nieważne, tym bardziej, że zawieszenie postępowania powstrzymuje załatwienie i uregulowanie sprawy ciągnącej się już cztery lata tj. legalizacji i doprowadzenia adaptacji budynku do stanu zgodnego z prawem lub stanu poprzedniego. Brak jest przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowym zatem dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przytoczonym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Wedle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 (publ. LEX nr 489631) stwierdził, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że do dnia orzekania przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie został rozpatrzony wniosek J.J. i K.J. z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [....] w P. Co więcej do Burmistrza Gminy i Miasta P. nie wpłynął również nowy wniosek w tym przedmiocie. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. dnia 5 czerwca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej wymienionej nieruchomości, to tym samym w obiegu pozostaje wniosek z dnia 16 kwietnia 2008 r. Wyjaśnienia również wymaga, że w sprawie wszczęte zostało postępowanie naprawcze. W art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostały przewidziane trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa (art. 51 ust. 1 pkt 1). Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu, faktycznym nakazem odbudowy. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci zaś przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 1 ust. 1 pkt 3). W tym przypadku, w zależności od wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, dalsze postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 4 bądź 5 Prawa budowlanego, tzn. wydawana jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (ust. 4), albo w przypadku niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, wydawana jest decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Podkreślenia przy tym wymaga, że to organy prowadzące postępowanie dokonują na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, oceny i wyboru jednego z trzech wskazanych wyżej sposobów prowadzenia postępowania naprawczego i nie mogą się w tym względzie kierować dowolnością. Stanowisko odnośnie wyboru wyrażają zaś w jednej z trzech decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że organy prowadzące niniejsze postępowanie dojdą do przekonania, że zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ze względu na istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczącego projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Skoro projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego, to winien uwzględniać również treść art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że projekt budowlany powinien m.in. spełnić wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie warto również dodać, że przepisy tej ustawy nie zawierają postanowień, które wykluczają możliwość wydania takiej decyzji dla obiektu już zrealizowanego. O tym, że ustawodawca nie wykluczył takiej możliwości, świadczą w szczególności zmiany art. 48 ust. 2 pkt 1b i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku tych zmian, w toku postępowań legalizacyjnych prowadzonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 49b ust. 2, inwestor nie musi legitymować się ostateczną decyzją ustalająca warunki zabudowy w dacie wszczęcia tych postępowań, lecz może ją uzyskać na etapie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Podobnie organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązany jest ustalić zgodność wykonanych robót także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkludując, w aktualnym stanie prawnym, w sytuacji braku planu miejscowego dla terenu na którym realizowane jest przedsięwzięcie, inwestor do zamiennego projektu budowlanego, do którego przedłożenia którego jest zobowiązany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien dołączyć odpowiednio aktualną decyzję o warunkach zabudowy. Wydanie bowiem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dla inwestycji znajdującej się na terenie na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji skutkowałoby naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 539/12 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 949/05). Tym samym organ zasadnie zawiesił postępowanie naprawcze, do czasu przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zachodzi konieczność ustalenia czy projekt budowlany zamienny, obowiązek przedłożenia którego władny jest nakazać organ, spełnia wymagania określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga także fakt, iż także zmiana sposobu użytkowania wymaga wcześniejszego wydania o warunkach zabudowy (art. 51 ust b1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji