II SA/Kr 310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2025 r., znak SKO.Rol./4172/32/2022 w przedmiocie stwierdzenia dokonania wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. Sp. z o. o. z siedzibą w R. kwotę 8 175 zł (słownie: osiem tysięcy sto siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2025 r. znak SKO.Rol./4172/32/2022 utrzymano w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego z dnia 9 września 2022 r. : stwierdzającą, że użytki gruntowe Bi - inne tereny zabudowane stanowiące wcześniej użytek rolny w klasie bonitacyjnej LIII o łącznej powierzchni 0,4301 ha, wchodzące w skład działek nr [...] i nr [...] w N. , Gmina D., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny produkcyjno - usługowe, zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej przez firmę M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , ul. [...], [...], bez wymaganej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zezwalającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. , ul. [...], [...], na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego użytki rolne o łącznej pow. 0,4301 ha, w całości użytki gruntowe Bi - inne tereny zabudowane, stanowiące nieruchomości oznaczone jako : cała działka nr [...] o pow. wyłączonej 0,0564 ha (poprzedni użytek rolny w klasie bonitacyjnej LIII), cała działka nr [...] o pow. wyłączonej 0,3737 ha (poprzedni użytek rolny w klasie bonitacyjnej LIII), położone w N. , Gmina D., zajęte pod utwardzenie terenu pod wjazd i parking, utwardzenie terenu poprzez nawiezienie gruzu i innych odpadów budowlanych oraz wykonane ogrodzenie. ustalającą sprawcy wyłączenia należną kwotę za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w wys. 125.352,65 zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt dwa złote 65/100), podwyższającą opłatę o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. o kwotę 12.535,26 zł (dwanaście tysięcy pięćset trzydzieści pięć złotych 26/100), w związku z czym kwota należności podwyższonej wynosi 137.887,91 zł (sto trzydzieści siedem tysięcy osiemset osiemdziesiąt siedem złotych 91/100), ustalającą sprawcy wyłączenia opłatę jednorazową z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu wyżej określonego, stanowiącego wysokość opłaty podwyższonej tj. 137.887,91 zł (sto trzydzieści siedem tysięcy osiemset osiemdziesiąt siedem złotych 91/100), ustalającą sprawcy wyłączenia opłatę z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w decyzji stanowiącego 10 % należności podwyższonej tj. kwotę 13.788,79 zł (trzynaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt osiem złotych 79/100), płatną w okresie 10 lat począwszy od 2023 roku do 2032 roku, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz na podstawie przedłożonego do akt sprawy operatu technicznego z aktualizacji użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obr. N. jedn. ewid. D. - na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej wskazane działki stwierdzono następujące zagospodarowanie terenu: - na przedmiotowych działkach większa część jest porośnięta roślinnością typowo łąkową o wys. 30 - 40 cm, brak elementów jakiegokolwiek nawiezionego gruzu, żwiru, kamieni. Obecni na rozprawie Pan A. Z. - Prezes Spółki M. Sp. z o.o. oraz Pan R. Z. - Wiceprezes tej Spółki, oświadczyli, że po zakupie nieruchomości w 2012 r. działki zostały przez nich uporządkowane i posprzątane. Jednocześnie podczas oględzin ustalono, że na części działek nr [...] i nr [...] położonych w N. znajdują się parking i teren utwardzony pod wjazd (zdjęcia dołączono do protokołu). Przedstawiciele Spółki oświadczyli również, że Spółka nigdy nie składała wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w odniesieniu do tych działek i nie uzyskała takiej decyzji zezwalającej na wyłączenie. Jednocześnie do akt dołączony został operat techniczny z aktualizacji użytków gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie N. jedn. ewid. D. - obszar wiejski, który to Operat został sporządzony w dniu 14.10.2020 r. przez geodetę uprawnionego i przedłożony do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Myślenicach. Do w/w operatu dołączony został protokół z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie, z którego wynika, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych na gruncie stwierdzono, że teren obu działek stanowi integralną część terenu zakładu M. Sp. z o.o.. i jest z nim funkcjonalnie związany. Jak ustalono, budynki zakładu znajdują się na sąsiedniej działce nr [...], przy czym działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] mają wspólne ogrodzenie i prowadzi do nich wspólna brama wjazdowa. Ponadto na części działki [...],która bezpośrednio przylega do parkingu wybrukowanego kostką i stanowiącego część działki nr [...], znajduje się plac utwardzony żwirem, na którym znajdowały się dwa kontenery. Jak zauważono, w trakcie sprawdzania stanu użytku nie stwierdzono roślinności typowej dla łąk nadmiernie uwilgotnionych oraz darni składającej się z traw i roślin motylkowatych. Dodatkowo na powierzchni obu działek stwierdzono kamienie i gruz budowlany. Ponadto na w/w działkach zostały wykonane dwie odkrywki glebowe; w pierwszej z odkrywek stwierdzono na głębokości ok 40 cm gruz budowlany, cegły, części metalowe i kamienie różnego pochodzenia zmieszane z glebą, natomiast pozostałości naturalnego profilu glebowego znajdowały się na głębokości ok 90 cm; profil glebowy nie wykazywał naturalnej budowy mady glebowej. Z kolei w odkrywce drugiej na głębokości 20 cm od powierzchni gruntu stwierdzono silnie oglejoną warstwę darni, pod którą znajdowały się gruz budowlany i kamienie różnego pochodzenia zmieszane z glebą; profil glebowy również nie wykazywał naturalnej budowy mady glebowej. W wyniku prac terenowych przeprowadzonych na działkach nr [...] i [...] nie stwierdzono użytku ŁIV oraz typu gleby FZ (G), natomiast udokumentowano na podstawie analizy profili glebowych celowe przekształcenie gleb naturalnych, w wyniku działalności człowieka. W konsekwencji analiza dodatkowych materiałów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wykazała, że geodeta wykonujący geodezyjną inwentaryzację powykonawczą zaliczył przedmiotowe działki do użytku Bi - inne tereny zabudowane. Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Kolegium stwierdziło, iż ustalone podczas przeprowadzonych oględzin zagospodarowanie działek nr [...] i nr [...] położonych w N. oraz protokół z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie jednoznacznie potwierdzają, że na tych nieruchomościach rozpoczęto inne, aniżeli rolnicze, użytkowanie gruntu poprzez zrealizowanie parkingu i terenu utwardzonego pod wjazd oraz wykonane ogrodzenie, ale również poprzez utwardzenie terenu materiałami typu gruz, kamienie rożnego pochodzenia, cegły, części metalowe. W oparciu o przeprowadzone przez Organ I instancji postępowanie dowodowe, a zatem na podstawie całości zebranego materiału dowodowego w sprawie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe nieruchomości zostały trwale wyłączone z produkcji rolnej poprzez rozpoczęcie tam innego, aniżeli rolnicze, użytkowania gruntu. Teren działek nr [...] i [...] wraz z sąsiednią działką nr [...], stanowi własność Spółki M. Sp. z o.o. i stanowi całość funkcjonalną służącą działalności tej Spółki. Kolegium wyjaśnia jednocześnie - mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu - że bez znaczenia jest, iż częściowo teren działek nr [...] i nr [...] porośnięty jest roślinnością, skoro poprzez znaczne zagospodarowanie tego terenu pod kątem funkcjonowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...], w istocie służy on funkcjonalnie i organizacyjnie tej zabudowie. Nie można wobec tego przyjąć, że skoro teren działek nr [...] i nr [...] w określonej części porośnięty jest roślinnością, to tym samym nie został wyłączony z produkcji rolniczej i nadal tej produkcji może służyć. Jak to również stwierdzono w przywołanym wcześniej protokole z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, teren obu działek stanowi integralną część terenu zakładu M. sp. z o.o. i jest z nim faktycznie związany. Kolegium podkreśliło, że teren przedmiotowych działek zmienił swój charakter nie tylko przez sposób zagospodarowania w części pod wjazd i parking, ale nastąpiło celowe przekształcenie struktury gleb naturalnych przez utwardzenie tego terenu gruzem budowlanym, kamieniami różnego pochodzenia, cegłami, a zatem w wynik zamierzonej działalności dokonanej przez człowieka. Podkreślono, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. Stąd też Kolegium wyjaśniło, że nawet przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego danego gruntu na cele np. zabudowy mieszkaniowej, usługowej czy produkcyjnej, nie oznacza automatycznie, że grunt objętymi w planie takimi ustaleniami, jeśli jest użytkiem rolnym, to przestał podlegać przepisom o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Ke 506/20), ,,w przypadkach określonych w art. 28 ust. 1 ustawy ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Konsekwencją takiej regulacji jest fakt, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy mpzp dopuszcza taką możliwość. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy mpzp nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli mpzp nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Ponadto jak wskazuje WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. III SA/Gd 893/21, sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej. Okoliczności w powyższym zakresie zostały w ocenie Kolegium wyczerpująco ustalone przez Organ I instancji, materiał dowodowy sprawy jest kompletny, stąd też Kolegium przychyla się do stanowiska Organu I instancji jako prawidłowego, gdyż znajdującego oparcie w materiale dowodowym sprawy. Jednocześnie Kolegium stwierdza, że postępowanie pod względem formalnym zostało przeprowadzone prawidłowo, stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w R. . Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że użytki gruntowe Bi - inne tereny zabudowane (stanowiące wcześniej użytek rolny w klasie bonitacyjnej LIII) o łącznej powierzchni 0,4301 ha, wchodzące w skład działek nr [...],[...] położonych w N. , gmina D., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa N. pod tereny produkcyjno-usługowe - oznaczenie "P/U", zostały faktycznie, trwale i bez wymaganej decyzji administracyjnej, zezwalającej na wyłączenie, przez firmę M. Sp. z o. o. z siedzibą w R. , wyłączone z produkcji rolnej w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz błędne ustalenie, iż utwardzenie terenu oraz wykonanie ogrodzenia spowodowało trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej, co dało podstawę do wydania decyzji przez organ I oraz II instancji o następującej treści; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: a) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j. z dnia 2024.01.24), poprzez: - stwierdzenie, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji w myśl tej ustawy, poprzez błędne ustalenie, iż utwardzenie terenu oraz wykonanie ogrodzenia spowodowało trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej: - jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 137.887,91 zł z tytułu niezgodnego z przepisami w/w ustawy trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu, w związku z tym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw; -jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu całej działki nr [...] oraz całej działki nr [...] jako terenów zabudowanych z oznaczeniem Bi, w wyniku czego doszło do niezasadnego naliczenia opłat z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu; b) art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie), III. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem zarówno organu I, jak i II instancji. W pierwszej kolejności Skarżąca wskazuje, że działki zostały przez niego zakupione w 2012 roku w stanie, w jakim są obecnie. Zakupiony teren był nieogrodzony co powodowało, iż osoby nieuprawnione dokonywały nielegalnego składowania odpadów komunalnych na działce Skarżącej. Powyższe spowodowało wymóg ogrodzenia działki. Od 2017 roku działka została uporządkowana i obecnie jest tylko i wyłącznie koszona. Skarżąca nie dokonała żadnych innych czynności niż ogrodzenie działki oraz utwardzenie gruntu w postaci pasa o wymiarach oscylujących w okolicach 10m x 30 m. który został wysypany kamieniem. Pozostała część działki jest w stanie nienaruszonym, czyli takim jak została zakupiona od poprzedniego właściciela. Skarżąca nie dokonywała nawożenia gruzu i innych odpadów budowalnych na przedmiotowych działkach. Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za wskazane w protokole z dnia 31 sierpnia 2020 r. działania, które mogłyby spowodować brak możliwości przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ustalenia klasy gruntu. W niniejszym stanie faktycznym Starosta błędnie uznał, iż to Skarżąca jest sprawcą trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W związku z powyższym błędnie ustalono opłatę za dokonanie ww. czynności na rzecz Skarżącej. Zgodnie z orzecznictwem "sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba, która przez czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu rolnej." (Wyrok WSA w Gdańsku z 9.12.2021 r., III SA/Gd 893/21, LEX r)r 3288600.). Gdyby jednak uznano, że sprawcą wyłączenia jest Skarżąca podkreślić należy, iż Starosta błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki pozwalające obciążyć Skarżącą jednorazową opłatą w wysokości 137.887.31 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy, trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca podkreśla, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego, niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 ust. 11 ustawy). Co więcej, należności w formie jednorazowej opłaty w podwójnej wysokości ustala się z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy). Rozumieć przez to należy, że opłata powinna zostać naliczona tylko w przypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazuje, że przedmiotowa ustawa nie definiuje pojęcia trwałego wyłączenia. Niezbędne w związku z tym jest odwołanie się do definicji przyjętej w słowniku języka polskiego: "trwały przym. trwalszy 1. "istniejący przez dłuższy okres; stały, permanentny". 2. niezmieniający się pod wpływem czynników zewnętrznych: odporny, mocny, pewny" (Słownik współczesnego języka polskiego, Reader's Digest Przegląd sp. z o.o. Warszawa 1996, str. 444). Mając na uwadze powyższą definicję, nie sposób przyjąć, że utwardzenie niedużego kawałka gruntu poprzez nawiezienie go kamieniem, stanowiło trwałe wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej. Ogrodzenie również nie zostało trwale połączone z gruntem. Nadto możliwe jest na takim ogrodzonym terenie dokonanie określonych upraw rolnych - obecnie Skarżąca dokonuje koszenia łąki, która się tam znajduje. Tym bardziej, że stan nietrwałego wyłączenia z produkcji rolnej może trwać nawet 20 lat (art. 4 pkt. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Mając na względzie powyższe to nie kryterium czasu decyduje o zakwalifikowaniu danego stanu jako trwałego lub nietrwałego wyłączenia, a sposób jego dokonania. Utwardzenie gruntu przez Skarżącą w postaci pasa o wymiarach oscylujących w okolicach 10 m x 30 m nie naruszyło substancji gruntu, w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do stanu poprzedniego. Nie zostały one trwale związane z gruntem ani nie uszkodziły go. W każdej chwili możliwe jest usunięcie ww. materiałów bez szkody dla niego. W przypadku potencjalnego uznania, iż doszło do trwałego wyłączenia powyższego gruntu z produkcji rolnej, wskazać należy iż Starosta Myślenicki nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie obszaru, jaki winien zostać wyłączony, a co za tym idzie nieprawidłowo ustalił opłaty związane z wyłączeniem z produkcji rolnej gruntu. Jak wynika z protokołu z dnia 18 maja 2022 roku z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie zawarto uwagę "Na gruncie stwierdzono, że większa cześć działek [...], [...] porośnięta jest roślinnością łąkową. Brak jest elementów jakiegokolwiek gruzu rozwiezionego, żwiru, kamieni itp." Jednakże, starosta mimo powyższego w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż faktycznie doszło od wyłączenia z produkcji rolniczej przez Skarżącą terenu o łącznej powierzchni 0,4301 ha, wchodzącego w skład działek nr [...] oraz [...]. Ponadto zezwolił na trwałe wyłącznie całości działek o numerach [...] oraz [...]. Opłata związana z wyłączeniem gruntów powinna obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu. W niniejszym stanie faktycznym w/w działki są użytkowane jako łąka, która jest systematycznie koszona, natomiast jej niewielka część została utwardzona pod parking. Mając na względzie powyższe błędnie ustalono iż zarówno działka nr [...] jak i działka [...] stanowi w całości użytki gruntowe Bi. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. na dzień wydania kontrolowanej decyzji Dz.U. z 2024, poz. 82, dalej u.o.g.r.l.). W świetle art. 7 oraz art. 11 tej ustawy grunty rolne i leśne podlegają ochronie, czego przejawem są ograniczenia i ściśle określone procedury tryby, wedle których może dojść do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 1a przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Poza sporem pozostaje, że zasadne było wszczęcie postepowania na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Sporną natomiast kwestią jest zakres, w jakim doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Okoliczność ta bez wątpienia pozostaje istotną dla sprawy ponieważ determinuje wysokość opłaty jednorazowej oraz opłat rocznych ustalonych dla Skarżącej spółki. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych powinny były być wzięte pod uwagę, a na które zasadnie zwraca uwagę Skarżąca. W ten sposób organy dopuściły się naruszenia przepisów postepowania art.7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 w stopniu mającym w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jak słusznie zauważyły organy, u.o.g.r.l. nie precyzuje pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów". Jednakże już sam sens językowy tego zwrotu wskazuje, że rzecz musi dotyczyć takiego wykonania określonej czynności prawnej lub faktycznej wobec gruntu rolnego, że dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu nie będzie możliwe. Innymi słowy pod pojęciem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy rozumieć taki akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo) rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1159/24, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1385/16). Brak jest podstaw do uznania, że rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów może polegać wyłącznie na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać przecież cała nieruchomość, na której nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie musi mieć rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1159/24, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2008 r. sygn. II SA/kr 732/07). W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że większa część działek [...] i [...] porośnięta jest roślinnością łąkową, "brak jest elementów jakiegokolwiek gruzu nawiezionego, żwiru, kamieni itp. (protokół z w izji w terenie z dnia 18 maja 2022 r. ). Przedstawiciele Spółki obecni podczas wizji oświadczyli, że działki po zakupie zostały uporządkowane i ogrodzone, są regularnie koszone (protokół z wizji lokalnej z dnia 18 maja 2022 r. k. 100 a.a.). Natomiast na mniejszej części działki znajduje się utwardzony parking (k. 93, 94 a.a.). Powyższe ustalenia zostały udokumentowane fotograficznie (k. 90-99 a.a.). Już powyższy materiał dowodowy poddaje w wątpliwość stanowisko organów, iż na całym obszarze działek doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, które są użytkiem łąkowym. Jeżeli na części działki była łąka, w którą inwestorzy nie ingerowali w sposób uniemożliwiający przyszłą produkcję rolną lub leśną, którą to łąkę w każdej chwili można wykorzystać np. jako paszę, czy zaorać i zasiać - nie sposób twierdzić, co uczyniły organy, że taki teren zielony został wyłączony z produkcji rolnej. Stanowiska takiego nie wyklucza ani okoliczność, że w ocenie organów działki te są funkcjonalnie powiązane z zakładem produkcyjnym, ani pojawienie się nowych okoliczności w sprawie w postaci uzyskania pozwolenia na budowę magazynu przeładunkowego oraz przebudowę istniejącego budynku magazynowego z zapleczem socjalnym (k. 39 sądowych akt sprawy). Jeśli chodzi o tę pierwszą okoliczność to zauważyć należy, że na dzień wydania skarżonej decyzji działki były ogrodzone i nic nie wskazywało na to, że odbywa się na nich jakakolwiek część procesów produkcyjnych. Sam fakt, że stanowią własność M. sp. z o.o. nie może jeszcze świadczyć w ocenie Sądu o faktycznym wyłączeniu z produkcji rolnej z uwagi na osobę właściciela, gdyż kryterium, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. jest przedmiotowe, nie podmiotowe. Natomiast bez wątpienia zrealizowano na nich niewielki parking, z którego korzystali zapewne pracownicy Spółki. Jednak ta ostatnia okoliczność nie jest wystarczająca dla uznania, że do trwałego i faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej doszło na całym terenie działek, lecz na części tych działek. Jeśli zaś chodzi o tę drugą okoliczność, to podkreślenia wymaga, że przedmiotowa decyzja sama w sobie (t.j. istnienie takiej decyzji) nie wpływa na faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji, natomiast już jej realizacja taki wpływ bez wątpienia mieć będzie. W tym kontekście należy odnieść się także do kwestii klasyfikacji gleoboznawczej gruntu. Przedmiotowa działka stanowiła użytek ŁIII, a następnie na mocy decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 2 lutego 2021 r. znak GK.6623.1Ni.6.2016 doszło do aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. N. i uzyskały one oznaczenie Bi – inne tereny zabudowane. Również ta okoliczność sama w sobie nie przesądza o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że żaden przepis prawa nie łączy obowiązku uiszczania opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2010 r., sygn. II SA/Kr 860/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1159/24). Zatem okoliczność ta powinna być oceniana w ramach całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Raz jeszcze zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2008 sygn. akt II SA/Gd 732/07, wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 174/11, wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2261/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1312/17) prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dla zastosowania art. 28 u.o.g.r.l. istotne jest nie tyle zaniechanie produkcji rolnej (leśnej), co rozpoczęcie innego niż rolne (leśne) użytkowanie gruntu uniemożliwiające prowadzenie gospodarki rolnej (leśnej). O ile zatem zasadnie przyjąć należy, że utwardzenie części działki/działek wykorzystywanych jako parking stanowi o faktycznym wyłączeniu z produkcji rolnej, o tyle wątpliwości takie powstają w odniesieniu do tej (większej) części, która nadal- jak wynika z wizji lokalnej – stanowi łąkę. W Dlatego w ocenie Sądu skarżona decyzja dotycząca całej działki [...] i całej działki [...] byłą co najmniej przedwczesna. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią rozumienie "faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej" zaprezentowane w powołanym orzecznictwie i dokonają w ich świetle oceny, czy na dzień wydawania decyzji doszło do faktycznego wyłączenia nieutwardzonej części tych działek z produkcji rolnej. Zaznaczyć przy tym należy, że wyłączenie ma być faktyczne, co zatem idzie rzeczywiste, a nie jedynie potencjalne, dlatego właśnie w orzecznictwie akcentuje się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone na rzecz Skarżącej koszty na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w wysokości 8 175 zł złożyły się: - uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 2758 zł, - 5400 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, co odpowiada stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, mając na uwadze wartość przedmiotu zaskarżenia - 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.