II SA/Kr 322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma skargę oddala Burmistrz Miasta L. pismem z dnia 22 września 2020 r. w odpowiedzi na wniosek z dnia 26 sierpnia 2020 r. o zawieszenie z urzędu na podstawie art. 97 7 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie istniejącej wytwórni materiałów do budowy dróg o instalację do produkcji masy bitumicznej planowanej do realizacji na działce nr [...] obr. [...] w L." poinformował J. J., że na podstawie przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko brak jest podstaw prawnych do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. J. o stwierdzenie nieważności pisma Burmistrza Miasta L. z dnia 22 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a i art. 123 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 22 września 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym miejscu należy wskazać, iż przesłanki stanowiące przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujące odmową jego wszczęcia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisach K.p.a. W szczególności art.61 a K.p.a. będący podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie zawiera katalogu przyczyn, których istnienie uzasadnia odmowę wszczęcia takiego postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Kolegium, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zdaniem Kolegium, "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (-lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód nie wykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), -sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (tenże, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym, że postępowanie (nie tylko nadzwyczajne, ale każde nie może być wszczęte, gdy w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, zapadła już decyzja ostateczna lub nieostateczna, a w przepisach prawa nie istnieje podstawa do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest bowiem wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Tak więc, odmowa wszczęcia postępowania ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. ma charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. A zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych. Wnioskodawca w niniejszej sprawie domagał się stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Miasta L. z dnia 22 września 2020r., informującego go o braku podstaw prawnych do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym miejscu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśnia, iż postanowieniem z dnia 16.11.2020r. rozpatrzyło zażalenie J. J., na w/w pismo Burmistrza Miasta L. z dnia 22 września 2020r. i stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu swojego postanowienia, Kolegium uznało, że przedmiotem zażalenia jest nie postanowienie, lecz pismo Burmistrza Miasta L. z dnia 22.09.2020r., jedynie nazwane przez żalącego postanowieniem, w którym tenże Burmistrz poinformował J. J. o braku podstaw prawnych do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej wytwórni materiałów do budowy dróg o instalację do produkcji masy bitumicznej planowanej do realizacji na działce nr ew. [...] obr, ew. [...] w L.". Kolegium przesądziło zatem, iż zaskarżone zażaleniem pismo - którego również stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie domaga się J. J. - ma charakter jedynie informacyjny, a nie rozstrzygający sprawę. W związku z powyższym, skoro nie została wydana decyzja lub postanowienie, bowiem jak wyżej wskazano przedmiotowe pismo stanowiło czynność materialno-techniczną, to nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia która nie istnieje. Na powyższe postanowienie J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie twierdząc, że organ błędnie uznał, że pismo z dnia 22 września 2020 r. nie jest aktem administracyjnym. Zdaniem skarżącego organ powinien z urzędu w ramach kontroli i nadzoru wydać postanowienie uchylające postanowienie wydane przez Burmistrza Miasta L. w dniu 22 września 2020 r. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności pisma, w którym poinformowano skarżącego o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego pismo to jest w istocie wadliwym postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie organu natomiast, pismo to cech takich nie nosi i dlatego nie może być przedmiotem postępowania nieważnościowego. W ocenie sądu argumentacja organu nie jest do końca przekonywująca, tym niemniej skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw Tytułem wstępu stwierdzić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) wydawane jest w tzw. administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, w którym rozważana jest konieczność eliminacji z obrotu prawnego aktów wydawanych przez organy administracji, które mają charakter ostateczny a co za tym idzie są niezaskarżalnych normalnymi środkami odwoławczymi, przy czym co do zasady postępowaniem tym objęte są decyzje ostateczne ale też na mocy art. 126 K.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia wydane na podstawie art. 134 (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII). Jak mowa wyżej, tylko postanowienia na które służy zażalenie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Brak możliwości zaskarżenia danego aktu w trybie zwykłym, wyklucza możliwość złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności takiego aktu. Tymczasem, art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 K.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 K.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania uregulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. podzielić zatem należy prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r. I OSK 1501/17). Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r.I OSK 1099/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r. III SA/Gl 45/21). Zasada ta zgodnie z dyspozycją art. 126 K.p.a. ma zastosowanie także do rozstrzygnięć wydawanych w formie postanowienia. Ponieważ zaś pismo z dnia 22 września 2020 r. zabierało oznaczenie organu, było kierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wyraźny wniosek i zawierało rozstrzygnięcie - odmowę zawieszenia postępowania (chociażby w formie informacji o tym fakcie) i było podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania organu, jednocześnie zaś materia którego pismo to dotyczyło jest załatwiane w formie postanowienia, uznać można, że pismo to jest w istocie ułomnym postanowieniem o odmowie zamieszenia postępowania. Tym niemniej jak mowa wyżej na postanowienie to nie przysługuje zażalenie - nie może być zatem uchylone w toku instancji. Tym bardziej więc, w stosunku do takiego postanowienia nie można uznać jego nieważności. W sytuacji wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiego (niezaskarżalnego) postanowienia, ma zatem zastosowanie przepis art. 61a § 1 K.p.a. który stanowi, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...). W takim przypadku należy przyjąć, iż żądane zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z tej przyczyny, że postanowienie, którego dotyczy wniosek ma charakter niezaskarżalny tak w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na postawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.