II SA/Kr 324/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. D., M. S., A. S. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r, znak: WOB.7721.277.2024.ABIE w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących A. D., M. S., A. S. kwotę 631 zł (słownie: sześćset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z dnia 26 lipca 2024 r., znak: ROIK I.5160.114.2023.AKL, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: k.p.a.), nakazał współwłaścicielom budynku położonego przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. w K., tj.: A. D., T. D., O. F., M. W., Ł. T., M. O. G., E. T., D. G., P. B., R. G., K. S., B. P., T. B., K. K., E. B. doprowadzenie obiektu budowlanego, tj. ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w zakresie piwnicy (pomieszczenie pomocnicze przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...]) do stanu poprzedniego, poprzez: odtworzenie drzwi i otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie północnej pomieszczenia pomocniczego o powierzchni 9,40 m2 w piwnicy budynku oraz zamurowanie otworu w ścianie wschodniej pomieszczenia pomocniczego o powierzchni 9,40 m2 w piwnicy budynku na pełną szerokość muru zgodnie z przedstawionym na rysunku nr 1 rzutem pt.: Wyodrębnienie własności lokali z nieruchomości budynkowej nr [...] przy ul. S. w K. – Rzut piwnic. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że prowadził postępowanie w zakresie ścian konstrukcyjnych w piwnicach zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, po decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2023 r. – nakazującą wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie ścian piwnic, zrealizowaną bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez przedłożenie do organu wskazanych w treści tej decyzji dokumentów – oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajduje się m.in. mieszkanie nr [...], do którego przynależy powierzchnia pomocnicza o pow. 9,40 m2 w piwnicy budynku, będąca – według księgi wieczystej – własnością A. D.. Według rzutów piwnicy znajdujących się w aktach postępowania przedmiotowe pomieszczenie pomocnicze posiada kształt prostokąta oraz wydzielone zostało czterema ścianami: północną (od strony komunikacji ogólnodostępnej, naprzeciw klatki schodowej), wschodnią (częściowo od strony komunikacji ogólnodostępnej a częściowo wydzielonego pomieszczenia własności O. F.), południową (ściana przyległa do pomieszczenia własności O. F.), zachodnią (ściana przyległa do wydzielonych pomieszczeń gospodarczych). Podniesiono, że budynek ten zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 września 1997 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu T. – T. B. s.c., dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny na terenie położonym w K. – Ś. przy ul. S. działka nr [...] obr. [...] (po podziale działka nr [...]), który to projekt budowalny sporządzony został w kwietniu 1997 r. Dodano także, że według rysunku rzutu piwnic wchodzącego w skład ww. projektu budowlanego do pomieszczenia pomocniczego o powierzchni 9,40 m2 w piwnicy budynku, przynależnego do mieszkania nr [...] zaprojektowano wejście w postaci otworu drzwiowego o szerokości 90 cm z ogólnodostępnej komunikacji, w ścianie o grubości 25cm, naprzeciw klatki schodowej (wyrysowany od strony północnej), przy jednoczesnym braku zaprojektowanych innych otworów drzwiowych w ścianach wydzielających pomieszczenie piwnicy. Ponadto organ I instancji podał, że na fotokopii kart akt księgi wieczystej wykonanej w dniu 28 marca 2024 r. przez pracownika organu w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego znajduje się rysunek pt.: Wyodrębnienie własności lokali z nieruchomości budynkowej nr [...] przy ul. S. w K. – Rzut piwnic, na którym wejście do ww. pomieszczenia pomocniczego przedstawione zostało jako otwór drzwiowy z ogólnodostępnej komunikacji, w ścianie naprzeciw klatki schodowej, przy jednoczesnym braku innych otworów drzwiowych w ścianach wydzielających pomieszczenie. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę, że przedstawiony otwór drzwiowy na ww. rysunku, zlokalizowany był tożsamo z otworem wrysowanym na zatwierdzonym rzucie piwnic będącym złącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że w czasie czynności kontrolnych prowadzonych w dniu 28 marca 2023 r. oraz w dniu 25 kwietnia 2023 r. upoważnieni pracownicy organu stwierdzili brak możliwości wejścia do pomieszczenia pomocniczego, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] z części wspólnej budynku, czyli ogólnodostępnej komunikacji, a także brak możliwości wejścia jakimkolwiek innym wejściem. Otwór drzwiowy, wrysowany na ww. rzucie piwnic wyodrębnienia własności lokali nie istnieje, a występuje w tym miejscu pełna ściana. Organ podał, że w trakcie ww. czynności kontrolnych prowadzonych w sprawie pod znakiem ROIK I.5141.285.2023.AKL pełnomocnik O. F. (właściciela pomieszczeń przyległych do pomieszczenia pomocniczego A. D.) przedłożył za pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. kopię zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2015 r., znak AU-01-4.7120.7394.2015.AŁA wraz z załącznikiem graficznym do ww. zaświadczenia dotyczącego samodzielności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku nr [...] przy ul. S. w K., na podstawie przedłożonej dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego architekta, zawierającej inwentaryzację stanu istniejącego na dzień 5 maja 2015 r. Na dołączonym załączniku graficznym pomieszczenie pomocnicze o powierzchni 9,40 m2 należące do A. D. (wg załącznika do zaświadczenia pomieszczenie oznaczone nr [...] Garderoba powierzchni 9,10 m2 wchodzące w skład wydzielonego lokalu mieszkalnego nr [...]) posiadało otwór drzwiowy w ścianie wschodniej, natomiast brak było otworu drzwiowego w ścianie wydzielającej przedmiotowe pomieszczenie pomocnicze od strony północnej. Organ stwierdził, że otwór drzwiowy widniejący na załączniku do zaświadczenia w czasie prowadzonej kontroli nie istniał, a zgodnie z pismem O. F. z dnia 8 kwietnia 2024 r. na skutek zgłoszenia przez A. D. roszczenia co do wydania pomieszczenia oznaczonego na Planie jako [...] (garderoba), zaślepił on otwór drzwiowy pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi na Planie jako 01 (przedpokój) i [...] (garderoba) w następstwie czego pomieszczenie pomocnicze o powierzchni 9,40 m2 w piwnicy budynku, przynależne do mieszkania nr [...], nie posiada żadnego wejścia. Organ I instancji ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. nie posiada inwentaryzacji powykonawczej budynku (zgodnie z oświadczeniem A. S. w protokole przyjęcia stron z dnia 19 czerwca 2024 r.). Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, analiza rzutu piwnic wyodrębnienia własności lokali z ww. nieruchomości budynkowej z dokumentacji Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, dla ww. nieruchomości oraz istniejącego stanu stwierdzonego na czynnościach kontrolnych z dnia 28 marca 2023 r. i 25 kwietnia 2023 r. jednoznacznie wskazywała na przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul[...] w K. w zakresie ścian piwnic. Wskazał, że ramy czasowe, w których dokonano ww. przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie ścian konstrukcyjnych w piwnicach, nie były możliwe do bliższego ustalenia i należało je zlokalizować pomiędzy rokiem sporządzenia dokumentacji wyodrębnienia własności lokali z ww. nieruchomości budynkowej sporządzonej w dacie 12 grudnia 1998 r., wchodzącej w skład akt księgi wieczystej nr [...] a sporządzeniem załącznika graficznego do zaświadczenia z dnia 29 maja 2015 r. dotyczącego samodzielności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w K., na podstawie przedłożonej dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego architekta, zawierającej inwentaryzację stanu istniejącego na dzień 5 maja 2015 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu I instancji, wprowadzone zmiany w obrębie ścian piwnic należało zakwalifikować jako przebudowę, ponieważ w ten sposób nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, o których stanowi art. 3 pkt 7a u.p.b., a zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a u.p.b. roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego oraz wykonaniu (wykuciu) otworu drzwiowego w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zarówno w dniu ich zrealizowania, jak i w dniu orzekania (wydania decyzji) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też zdaniem organu I instancji, doszło do przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku w postaci ścian piwnic, a na wykonanie ww. robót budowlanych nie została wydana zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej, co stanowiło podstawę do prowadzenia przedmiotowego postępowania, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśniono przy tym, że badając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 50-51 u.p.b.), organ zobligowany był ustalić czy przedmiotowe roboty nie naruszają przepisów m.in. art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym zakresie wskazano, że podstawą nałożonego obowiązku odtworzenia drzwi i otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie północnej ww. pomieszczenia pomocniczego w piwnicy budynku oraz zamurowanie na pełną szerokość muru, otworu w ścianie wschodniej tego pomieszczenia był również brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym brak możliwości korzystania przez właścicielkę przedmiotowego pomieszczenia pomocniczego A. D. ze swojej własności. Tym samym w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 50-51 u.p.b. Dlatego też organ I instancji powołując się na treść art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 7 u.p.b. podniósł, że z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały zakończone, organ odstąpił od wstrzymania robót budowlanych i w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. w stosunku do robót już zakończonych, nie wydał postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 u.p.b., przywołując na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, że przyjął, iż ściany wydzielające pomieszczenie pomocnicze o powierzchni 9,40m2 w piwnicy budynku, przynależnego do mieszkania nr [...], są częścią wspólną nieruchomości, a to z uwagi na treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), którą następnie przytoczono. Wyjaśniono bowiem, że ściany wydzielające ww. pomieszczenie pomocnicze, które uległy przebudowie, według przedłożonych rzutów piwnicy przedmiotowego budynku, wskazują na ich charakter nośny. Stąd też zdaniem organu I instancji należało przyjąć, że wykonane roboty budowlane dotyczące przebudowy ścian piwnic w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym dotyczą części wspólnej ww. budynku, która jest własnością wszystkich współwłaścicieli ww. budynku. W tym zakresie organ I instancji zwrócił również uwagę, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie przepis art. 52 u.p.b., którego treść przytoczono i w oparciu o ww. przepis i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w jego ocenie, adresatem decyzji należało uczynić wszystkich współwłaściciele ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organu I instancji, to na obecnych współwłaścicielach przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ciąży obowiązek doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Końcowo organ I instancji nadmienił, że za stan techniczny obiektu budowlanego, zgodnie z rozdziałem szóstym u.p.b., odpowiada właściciel (w tym przypadku wszyscy współwłaściciele budynku), bądź zarządca tego obiektu budowlanego, a nadto poinformował, że spory między współwłaścicielami ww. budynku z zakresu cywilno-prawnego należy rozstrzygać między sobą bądź przed sądami powszechnymi, gdyż nie mieszczą się one we właściwości organu nadzoru budowlanego. Odwołania od ww. decyzji organu I instancji wnieśli O. F., D. G., K. K., P. B., K. S., M. O.-G., T. B. i M. W., w których wyrażono niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, zarzucając przy tym naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a w następstwie tego wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 103/2025 z dnia 27 lutego 2025 r., znak: WOB.7721.277.2024.ABIE, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., po rozpatrzeniu ww. odwołań od decyzji z dnia 26 lipca 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przytoczył szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania wskazując ponadto, że pismem z dnia 14 listopada 2024 r. organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Miasta K. o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem całości posiadanej dokumentacji związanej ze zgłoszeniem zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z biurowego na lokal mieszkalny przy ul. S. w K. wraz z wszystkimi załącznikami, w tym graficznymi. W wezwaniu tym wskazano też, że na podstawie dokonanego zgłoszenia zostało wystawione zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2015 r. o braku sprzeciwu w drodze decyzji na ww. zgłoszenie. W tym zakresie zaznaczono, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie, za pismem z dnia 21 listopada 2024 r. przesłano kopię (skan) dokumentacji znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy, jednocześnie potwierdzając, że wykonano ją z oryginału akt znajdujących się przy tej sprawie. Następnie podano, że z Urzędu Miasta K. uzyskano informację, że organ ten nie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowalnego – ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zgłoszenia zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania boksu garażowego nr [...] na lokal biurowy w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z wszystkimi załącznikami, w tym graficznymi. Ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2024 r. wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych w zakresie remontu budynku w zakresie elementów ścian nośnych polegających na odtworzeniu otworu drzwiowego poziomu piwnic z wniosku A. D.. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., którego treść przytoczono, podnosząc zarazem, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, iż w jego ocenie kwestionowana decyzja z dnia 26 lipca 2024 r. była nieprawidłowa, a organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu Postepowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie zaznaczono, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji w ww. budynku wielorodzinnym mieszkalnym w piwnicy znajdują się pomieszczenia pomocnicze – komórka oznaczona nr "1" (wg projektu oraz aktu notarialnego) przynależna do lokalu nr [...] należącego do A. D. zgodnie z księgą wieczystą oraz aktem notarialnym z dnia 20 lipca 1999 r. Wyjaśniono, że zgodnie z aktem notarialnym pomieszczenie to posiada powierzchnię 9,40 m2 i zostało oznaczone kolorem turkusowym na planie. Dodano też, że w obecnym stanie brak jest dostępu z zewnątrz do ww. pomieszczenia z jakiegokolwiek miejsca, a jak ustalił organ I instancji do ww. pomieszczenia można było początkowo dostać się poprzez otwór drzwiowy znajdujący się z ogólnodostępnego korytarza, którego fragment (wraz z tym otworem) został włączony do lokalu (obecnie) mieszkalnego należącego do O. F., który następnie ten otwór zamurował. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynikało z akt sprawy budowa ww. budynku wielorodzinnego przy ul. S. w K. została zrealizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia 10 września 1997 r., którą zatwierdzono projekt budowlany sporządzony i sprawdzony przez uprawnionych architektów na rzecz inwestora – T. s.c. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe. Do użytkowania budynku przystąpiono po uzyskaniu zaświadczenia w dniu 22 kwietnia 1999 r., w którym poinformowano, że nie zgłoszono sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania powyższego obiektu. Jednocześnie podano, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji A. S., która jest administratorem ww. nieruchomości wspólnej budynku nie dysponuje dokumentacją w postaci inwentaryzacji powykonawczej dotyczącej przedmiotowego budynku. Zgodnie z projektem budowlanym w poziomie piwnic znajduje się komórka piw. oznaczona nr [...] o powierzchni 9,40 m2, do której można dostać się z korytarza poprzez drzwi znajdujące się w ścianie północnej naprzeciwko klatki schodowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wskazał organ I instancji, komórka piwniczna nr [...] posiada kształt prostokąta oraz wydzielona została czterema ścianami: północną (od strony komunikacji ogólnodostępnej, naprzeciw klatki schodowej), wschodnią (częściowo od strony komunikacji ogólnodostępnej, a częściowo wydzielonego pomieszczenia własności O. F.), południową (ściana przyległa do pomieszczenia własności O. F.), zachodnią (ściana przyległa do wydzielonych pomieszczeń gospodarczych. Księga wieczysta dotycząca ww. nieruchomości (której zdjęcia znajdują się w aktach organu I instancji, pozyskane w dniu 28 marca 2024 r. podczas zapoznania z aktami księgi wieczystej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego) zawiera rzut piwnic z oznaczeniem powierzchni pomocniczych przynależnych do lokali mieszkalnych. Komórka piwniczna nr [...] (pomieszczenie pomocnicze) została przypisana do lokalu mieszkalnego nr [...] obecnie należącego do A. D.. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z twierdzeniem współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którzy odwołali się od decyzji organu I instancji wejście do komórki piwnicznej nr [...] nie znajdowało się w ścianie północnej (jak przewidywał projekt), ale było ono w ścianie wschodniej z korytarza znajdującego się pomiędzy rzeczoną komórką piwniczną a boksem garażowym nr [...], który obecnie poprzez zmianę sposobu użytkowania i postawienie ściany przynależy do utworzonego lokalu mieszkalnego nr [...]. W tym zakresie zaznaczono, że jak wskazała w odwołaniu m.in. M. W. "otwór drzwiowy, o którym powyżej mowa nigdy nie powstał/nie został utworzony we wskazanym miejscu, a znajdował się (do czasu zamurowania przez O. F.) jedynie pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi na Planie jako [...] (przedpokój) i [...] (garderoba). W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, iż zaślepiony przez ww. O. F. otwór drzwiowy zawsze stanowił jedyny otwór umożliwiający wejście do pomieszczenia pomocniczego w piwnicy budynku (...)". Dodano też, że w podobny sposób wypowiedzieli się również odwołujący T. B., M. O.-G., K. S., P. B., K. K. i D. G.. Podkreślono także, że użytkownikami komórki piwnicznej w poprzednich latach byli właściciele uprzednio istniejącego w tym miejscu boksu garażowego/lokalu biurowego, w którym obecnie znajduje się lokal mieszkalny nr [...], a którego to obecny właściciel zamurował jedyne istniejące wejście do komórki piwnicznej nr [...] przynależnej do mieszkania nr [...], znajdujące się w lokalu nr [...], co wynikało z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 marca 2023 r., gdzie wskazano, że A. D., właścicielka pomieszczenia nr [...] przedłożyła pismo O. F. z dnia 7 marca 2023 r., w którym informuje on, iż pomieszczenie przyległe do jego lokalu zostało zamurowane i tym samym nie posiada już do niego dostępu. Do ww. protokołu dołączono również pismo z dnia 30 listopada 2022 r. A. D. o wydanie piwnicy (komórki piwnicznej nr [...]), która jest jej własnością skierowane do O. F.. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w konsekwencji powyższego można było dojść do wniosku, iż do zamurowania ww. wejścia do komórki piwnicznej nr [...] przez O. F. doszło pomiędzy 30 listopada 2022 r. a 7 marca 2023 r. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji, jedyne roboty budowlane jakie zostały wykonane w obrębie piwnicy ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego to postawienie ścianki z otworem drzwiowym w korytarzu pomiędzy boksem garażowym nr [...] a pomieszczeniem pomocniczym (komórka piwniczne nr [...]) przynależnym do mieszkania nr [...] oraz zamurowanie otworu drzwiowego do pomieszczenia pomocniczego przynależnego do lokalu nr [...] dostępnego z powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...] (poprzednio samodzielny boks garażowy nr [...]) należącego do O. F.. Organ odwoławczy podał, że w projekcie budowlanym budynku przy ul. S. w obrębie piwnic znajdował się boks garażowy nr [...], a obecnie w tym miejscu znajduje się lokal mieszkalny nr [...] o zwiększonej powierzchni użytkowej poprzez przyłączenie części korytarza ścianą z otworem drzwiowym. .Organ odwoławczy ustalił, że z pozyskanej dokumentacji wynika, że w dniu 11 marca 2015 r. ówczesny inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z dotychczasowego sposobu użytkowania: lokalu biurowego na lokal mieszkalny, a do zawiadomienia dołączono dokumentację, która została uzupełniona zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2015 r. o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o zgodności przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2015 r., opis techniczny jednoznacznie określający stan istniejący i projektowany przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, szkice i rysunki dotyczące rzutów i przekrojów stanu istniejącego i projektowanego wraz z opisem funkcji pomieszczeń oraz Ekspertyzę techniczną. Organ ustalił, że zgodnie z dostarczoną Ekspertyzą techniczną i inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną lokalu biurowego nr [...] w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, która dotyczyła zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, lokal biurowy składał się z czterech pomieszczeń: przedsionka, pokoju biurowego z aneksem kuchennym, toalety oraz pokoju socjalnego. W punkcie nr 2.3 ekspertyzy zawierającym opis istniejącego lokalu biurowego wskazano: "Jego całkowita powierzchnia użytkowa wynosi 34,73 m2. Przedsionek z drzwiami wejściowymi z ościeżnicą o szerokości 0,9 m ma powierzchnię 1,57 m2. Jego podłoga jest pokryta wykładziną dywanową, natomiast jego wysokość wynosi 2,52 m. Szerokość w świetle ścian przedsionka na długości 1,36 m wynosi 1,16 m. Pokój biurowy z aneksem kuchennym, który jest dostępny bezpośrednio z przedsionka ma powierzchnię 20,14 m2. Jego podłoga jest pokryta wykładziną dywanową, natomiast jego wysokość wynosi 2,52 m. Minimalna szerokość świetle ściany wynosi 2,73 m. Od strony południowo-wschodniej znajduje się duże okno o parapecie na wysokości 0,9 m. Jego wymiary w ościeżu wynoszą 2,2 m x 1,2 m. Aneks kuchenny jest wyposażony w trzon kuchenny, zlewozmywak, chłodziarkę oraz blat kuchenny jako miejsce pracy. Posiada wentylację grawitacyjną. Toaleta z drzwiami z ościeżnicą o szerokości 0,8 m ma powierzchnię 3,9 m2 i jest pokryta terakotą. Jej wysokość wynosi 2,52 m i ma kubaturę 9,75 m3. Toaleta posiada umywalkę, miskę ustępową, kabinę natryskową oraz wentylację grawitacyjną. Pokój socjalny z drzwiami z ościeżnicą o szerokości 0,8 m ma powierzchnie 9,1 m2. Jego podłoga jest pokryta wykładziną dywanową, natomiast jego wysokości wynosi 2,52 m. Posiada wentylację grawitacyjną. Nie ma żadnego doświetlenia (...)". Natomiast zgodnie z punktem nr 2.5, w którym opisano projektowany lokal mieszkalny mający się składać z czterech pomieszczeń, a jego powierzchnia użytkowa ma wynosić 34,73 m2: "Projektowany przedsionek będzie posiadać drzwi wejściowe z ościeżnicą o szerokości 0,9 m. Jego powierzchnia będzie wynosić 1,57 m2, a jego podłoga będzie pokryta wykładziną parkietową, natomiast jego wysokość będzie wynosić 2,52 m. Szerokość świetle ścian projektowanego przedsionka na długości 1,36 m będzie wynosić 1,16 m. Projektowany pokój dzienny z aneksem kuchennym, który będzie bezpośrednio dostępny z przedsionka, będzie mieć powierzchnię 20,14 m2. Jego podłoga będzie pokryta wykładziną dywanową, natomiast jego wysokość będzie wynosić 2,52 m. Minimalna szerokość w świetle jego ścian będzie wynosić 2,73 m. Od strony południowo-wschodniej będzie się znajdować duże okno o parapecie na wysokości 0,9 m. Jego wymiary w ościeżu będą wynosić 2,2 m x 1,2 m. Projektowany aneks kuchenny będzie wyposażony w trzon kuchenny, zlewozmywak, chłodziarkę oraz blat kuchenny jako miejsce pracy. Będzie posiadać wentylację grawitacyjną. Projektowana łazienka będzie dostępna poprzez drzwi z ościeżnicą o szerokości 0,8 m, a jej powierzchnia będzie wynosić 3,9 m2. Będzie pokryta terakotą. Jej wysokość będzie wynosić 2,52 m i mieć kubaturę 9,75 m3. Łazienka będzie posiadać umywalkę, miskę ustępową, kabinę natryskową oraz wentylację grawitacyjną. Nie będzie mieć żadnego doświetlenia. Projektowana garderoba będzie dostępna poprzez drzwi z ościeżnicą o szerokości 0,8 m, a jej powierzchnia będzie wynosić 9,1 m2. Jego podłoga będzie pokryta wykładziną dywanową, natomiast jego wysokość będzie wynosić 2,52 m. Nie będzie mieć żadnego doświetlenia". W nawiązaniu do powyższego, organ odwoławczy zaznaczył, że komórka lokatorska oznaczona nr [...] znajdowała się w lokalu nr [...], zgodnie z dołączonymi rzutami z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, gdzie wyraźnie zaznaczony jest pokój socjalny zgodnie z projektem zmieniony na garderobę. Wyjaśniono przy tym, że jak wynikało z tej dokumentacji pomieszczenie pomocnicze (komórka piwniczna nr [...]) przynależna do lokalu mieszkalnego nr [...] została włączona w skład lokalu biurowego i objęta została zmianą sposobu użytkowania z biurowej na mieszkalną. W tym zakresie podkreślono, że o ile brak jest dokumentów potwierdzających włączenie spornego pomieszczenia piwnicznego do lokalu przy zmianie sposobu użytkowania części budynku w zakresie pomieszczeń garażowych na biurowe, to – zdaniem organu odwoławczego – można przyjąć iż został on objęty również zmianą sposobu użytkowania z garażowego na biurową. Podniesiono bowiem, że na rzutach, jak i w opisie ujęty został również przedsionek ze ścianą z otworem drzwiowym oraz drzwi prowadzące do rzeczonego pomieszczenia, a wszystko to zostało wskazane w Ekspertyzie technicznej i inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dołączonej do zgłoszenia zamierzenia zmiany sposobu użytkowania z lokalu biurowego na lokal mieszkalny w 2015 r. Organ II instancji zaznaczył wprawdzie, że w Urzędzie nie udało się odnaleźć zaświadczenia o braku sprzeciwu do ww. zgłoszenia, lecz w dniu 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik O. F. przedłożył na dziennik podawczy organu I instancji zaświadczenie z dnia 28 kwietnia 2015 r., w którym wskazano, iż organ w terminie 30 dni od daty doręczenia w dniu 11 marca 2015 r. zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2015 r. dotyczące samodzielności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. S. w K., na podstawie przedłożonej dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego architekta, które obejmowało zgodnie z załącznikiem (zdjęcie załącznika dołączone do protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 25 kwietnia 2023 r.) do ww. zaświadczenia lokal mieszkalny nr [...], w skład którego wchodzą przedpokój, pokój z aneksem kuchennym, łazienka oraz garderoba, która jest spornym pomieszczeniem piwnicznym zgodnie z aktem notarialnym należącym do A. D.. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, otwór do komórki piwnicznej nr [...] znajdujący się w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym od początku znajdował się z innej strony, a nie jak wynikało to z projektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji, dokonane zmiany układu otworów drzwiowych zostały wykonane najprawdopodobniej na etapie budowy budynku wielorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego najpierw dokonano zmiany sposobu użytkowania garażu na lokal usługowy, a następnie lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Ówczesny właściciel lokalu nr [...] w korytarzu pomieszczeń piwnicznych wybudował ściankę, która oddzieliła lokal usługowy (obecnie mieszkalny) od ogólnodostępnego korytarza, a komórka oznaczona nr "1" została "przyłączona" do lokalu, który po zmianach ostatecznie stał się lokalem mieszkalnym. Obecny właściciel tego lokalu O. F., zamurował otwór drzwiowy, tj. przejście z jego lokalu mieszkalnego do pomieszczenia, które jest pomieszczeniem przedmiotowej komórki piwnicznej oznaczonej nr [...] W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, ocenie mogły podlegać tylko te roboty wykonane przez O. F. polegające na likwidacji wejścia (otworu drzwiowego) do komórki lokatorskiej, ewentualnie także roboty, które były zrealizowane przy zmianach użytkowania tej części budynku. Tymczasem organ I instancji w ramach swojej oceny zajął się kwestiami przywrócenia dostępu do komórki piwnicznej nr [...] dla jej właściciela, pozostawiając poza jakąkolwiek oceną kwestie oceny i prawidłowości robót budowlanych. Co więcej organ odwoławczy podkreślił, iż stan poprzedni to niekoniecznie musi być stan projektowany, a jak wynikało z akt sprawy stan poprzedni to taki, że wejście do komórki nr "[...]" było w innym miejscu niż projektowano. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności muszą ustalić, które roboty budowlane podlegają kognicji ustawy Prawo budowlane, z tym zaznaczeniem, że nie doprowadzają obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem przez pryzmat przepisów prawa cywilnego. Wyjaśniono przy tym, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczy przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, zaś poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Na poparcie ww. stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że jeśli wykonywanie robót budowlanych powoduje naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego – ustalenia prawdy obiektywnej (stwierdzonej i uszczegółowionej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a stwierdzone powyżej uchybienie przepisom postępowania nie mogło być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, albowiem ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, jak również właściwego reżimu prawnego, wedle którego ma nastąpić ocena prawna sprawy, nie mogą być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te rzutują bezpośrednio nie tylko na podstawę prawną, ale i na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobligowany będzie przeprowadzić czynności wyjaśniające zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stosownie do wskazań organu odwoławczego. Podniesiono również, że organ I instancji powinien rozważyć komu przyznać interes strony w tym postępowaniu skoro w przedmiotowym budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. w K. oraz zapewnić udział w postępowaniu wszystkim jego stronom. Zaznaczono też, że organ I instancji powinien zważać (i uwzględniać) na wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy. Podkreślono, że organ I instancji powinien należycie i w pełni przeprowadzić odpowiednią procedurę naprawczą, tak by doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a wydane w sprawie końcowe rozstrzygnięcie należycie uzasadnić. Jednocześnie w sprawie uwag zawartych w odwołaniach, organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ II instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz stanowiące odpowiedź na kwestie podnoszone w odwołaniach. Organ odwoławczy wydanie decyzji kasatoryjnej uzasadnił tym, że organ I instancji dopuścił się uchybień w zakresie art. 51 u.p.b. oraz koniecznością poszanowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Sprzeciw od ww. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r. wnieśli – A. D., M. S. i A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, - art. 138 § 2 in fine k.p.a., poprzez wskazanie organowi I instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania, których wypełnienie naraziłoby organ I instancji na zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, praworządności i swobodnej oceny dowodów, - art. 138 § 2 in fine k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na narzuceniu organowi I instancji konkretnego sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz narzuceniu tezy o pierwotnym miejscu wykonania otworu wejściowego do piwnicy, pomimo, że organ odwoławczy powinien wskazać jedynie wskazówki jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie narzucać konkretny kształt decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji czyniła zadość przepisom k.p.a. i u.p.b. W oparciu o tak określone zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji, skarżący szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie, a nadto podnieśli, że skarżący M. S. i A. S. posiadają interes prawny legitymujący ich do brania udziału w postępowaniu, gdyż zawarli oni ze skarżącą A. D. w formie aktu notarialnego umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. S. w K., zaś informacja ta została uwidoczniona w dziale III księgi wieczystej ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej takim sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Tym samym punktem wyjścia do oceny decyzji kasatoryjnej musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wymaga również zaznaczenia, że w literaturze prawniczej zgłaszano postulaty powściągliwego korzystania przez organy odwoławcze z decyzji kasacyjnych. W tym zakresie podnoszono m.in., że przywiązywanie większej wagi do tego, aby zapewnić – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – dwukrotne pełne i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niż szybko załatwić sprawę, korygując na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia dostrzeżony i możliwy do usunięcia błąd, nie chroni interesów stron, a wręcz postawa taka zachęca raczej do nadużywania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych. Zwrócono też uwagę, że obecne brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z tych kompetencji, a zarazem stanowi potwierdzenie aktualności stwierdzenia, że nie można wykluczyć orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, ale powinno ono być utrzymane w granicach uzasadnionej potrzeby (tak Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 60-61 wraz z powołanymi tam poglądami przedstawicieli nauki prawa). Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, LEX nr 2527287 i pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, LEX nr 3242534; z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, LEX nr 2737292; z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, LEX nr 2736843; z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/19, LEX nr 2753484; z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459). Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (zob. np. Paweł Daniel, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r, II OSK 1319/18, Orzecznictwo Sądów Polskich 2019, z. 4, poz. 42). Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, zarówno M. S., jak i A. S. byli legitymowani do zaskarżenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r., gdyż jak wynika z księgi wieczystej nr [...] nabyli oni własność nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. S. w K. – która to informacja została uwidoczniona w ww. księdze wieczystej – wraz z przynależnym do tego lokalu pomieszczeniem pomocniczym (piwnicą) o pow. 9,40 m2, którego to pomieszczenia (robót wykonanych w ścianach wydzielających to pomieszczenie w zakresie otworu drzwiowego) dotyczy z kolei przedmiotowe postępowanie. Dlatego też Sąd mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sprzeciw okazał się uzasadniony, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wtedy jest zgodna z prawem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z dnia 26 lipca 2024 r. była nieprawidłowa, a organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu Postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Dalsza część uzasadnienia decyzji wskazuje, że powodem zajęcia takiego stanowiska była dokonana przez organ odwoławczy odmienna ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonanie innych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy zarzucił również, że PINB w Krakowie w ramach swojej oceny zajął się kwestiami przywrócenia dostępu do komórki piwnicznej nr "[...]" dla jej właściciela, pozostawiając poza jakąkolwiek oceną kwestie oceny i prawidłowości robót budowlanych. Konstatacja ta, zdaniem organu odwoławczego, stanowiła podstawę wniosku, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego – ustalenia prawdy obiektywnej (stwierdzonej i uszczegółowionej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a stwierdzone uchybienie przepisom postępowania nie mogło być sanowane na etapie postępowania odwoławczego (ze względu na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art.15 K.p.a.). Co istotne, organ odwoławczy nie stwierdził nawet, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięci. Wytknięte wady decyzji organu I instancji, jak się wydaje, dotyczyły wyłącznie oceny materiału dowodowego oraz dokonanej przez PINB subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie zlecił również organowi I instancji przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, a jedynie ogólnie wskazał, aby ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zważał (i uwzględniał) na wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy, a nadto, aby przeprowadził czynności wyjaśniające zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stosownie do wskazań organu odwoławczego. Zauważyć jednakże należy, że jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, przekazany organowi I instancji "do wyjaśnienia" zakres sprawy został w znacznej mierze "wstępnie rozstrzygnięty" i zdeterminowany merytorycznie przez organ odwoławczy ustaleniami co do stanu faktycznego. Organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony także na etapie postępowania odwoławczego, w następstwie skierowanych do Urzędu Miasta K. pism z dnia 14 listopada 2024 r. oraz z dnia 8 stycznia 2025 r. przyjął bowiem – odmiennie od organu I instancji – zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Ustalił, że jedyne roboty budowlane jakie zostały wykonane w obrębie piwnicy w ww. budynku sprowadzały się do postawienia "ścianki z otworem drzwiowym w korytarzu pomiędzy boksem garażowym nr [...] a pomieszczeniem pomocniczym (komórka piwniczne nr [...]) przynależnym do mieszkania nr [...] oraz zamurowanie otworu drzwiowego do pomieszczenia pomocniczego przynależnego do lokalu nr [...] dostępnego z powierzchni lokalu mieszkalnego nr [...] (poprzednio samodzielny boks garażowy nr [...]) należącego do O. F.". Ponadto, w przeciwieństwie do organu I instancji, organ odwoławczy "doszedł do wniosku, że otwór do komórki piwnicznej nr "[...]" znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. w K. od początku znajdował się z innej strony, odmiennie niż wskazanej w projekcie budowlanym. Dokonane zmiany układu otworów drzwiowych zostały wykonane najprawdopodobniej na etapie budowy budynku wielorodzinnego. (...) W tym stanie rzeczy ocenie mogły podlegać tylko te roboty wykonane przez P. O. F. polegające na likwidacji wejścia (otworu drzwiowego) do komórki lokatorskiej, ewentualnie także roboty które były zrealizowane przy zmianach użytkowania tej części budynku. Tymczasem PINB w ramach swojej oceny zajął się kwestiami przywrócenia dostępu do komórki piwnicznej nr "[...]" dla jej właściciela, pozostawiając poza jakąkolwiek oceną kwestie oceny i prawidłowości robót budowlanych. Co więcej, organ odwoławczy stwierdził, że "stan poprzedni" to niekoniecznie musi być stan projektowany. A jak wynika z akt sprawy stan poprzedni to taki, że wejście do komórki nr "[...]" było w innym miejscu niż projektowanym. Organ odwoławczy wskazała, że "organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności muszą ustalić, które roboty budowlane podlegają kognicji ustawy Prawo budowlane, z tym zaznaczeniem, że nie doprowadzają obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem przez pryzmat przepisów prawa cywilnego". Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, sporządzanej na potrzeby zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z dotychczasowego sposobu użytkowania (z lokalu biurowego na lokal mieszkalny) "pomieszczenie pomocnicze (komórka piwniczna nr [...]) przynależna do lokalu mieszkalnego nr [...] została włączona w skład lokalu biurowego i objęta została zmianą sposobu użytkowania z biurowej na mieszkalną. O ile brak jest dokumentów potwierdzających włączenie sporego pomieszczenia piwnicznego do lokalu przy zmianie sposobu użytkowania części budynku w zakresie pomieszczeń garażowych na biurowe, to można przyjąć iż został on objęty również zmianą sposobu użytkowania z garażowego na biurową". Mając na uwadze powyższe stwierdzenia organu odwoławczego, ocenić należało, że w zasadzie nie zgłosił on zastrzeżeń odnośnie do kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jedynie upatrywał naruszeń uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania w odmiennej ocenie tego materiału. W tym zakresie mają zatem rację skarżący, że organ odwoławczy przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia kwestie, o których sam się w sferze faktów wypowiedział. Tak więc, w ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, przy takiej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miał możliwość dokonania ponownego pełnego aktu subsumcji prawa i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadą przy wykorzystaniu w sprawie instytucji odwołania i uruchomieniu toku instancji – z czego jednak nie skorzystał błędnie interpretując zasadę dwuinstancyjności postępowania – i z przyczyn nieopartych zasadnie na treści art. 138 § 2 k.p.a., a zatem niezgodnie z treścią tego przepisu, organ ten odstąpił od merytorycznego pełnego rozpoznania sprawy sprzecznie z prawem uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy jest uprawniony do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż uczynił to organ I instancji, a ustawodawca upoważnił taki organ do przeprowadzenia – w razie potrzeby – uzupełniającego postępowania i uchylenia decyzji organu I instancji jeśli ocena dokonana przez organ administracji wyższego stopnia okaże się odmienna niż dokonana w postępowaniu organu I instancji. Niemniej jednak skutkiem uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji powinno być w pierwszej kolejności wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty albo umorzenie postępowania organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym, jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych przez ustawodawcę okolicznościach, dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 479/24, LEX nr 3769858). Tymczasem, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie takich okoliczności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał. W orzecznictwie sądowym dotyczącym kontroli podstaw orzekania kasatoryjnego przez organ odwoławczy, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, podnosi się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostawałoby wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie zwraca się bowiem uwagę, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 39/24, LEX nr 3710351 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, LEX nr 3243984). Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż otwór drzwiowy do pomieszczenia pomocniczego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. nigdy nie istniał od strony komunikacji ogólnodostępnej, naprzeciw klatki schodowej, ale od początku umiejscowiony był z innej strony, a wobec tego ocenie w przedmiotowym postępowaniu powinny podlegać odmienne roboty budowlane niż te, które przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji. Tym samym, zaprezentowana przez organ odwoławczy argumentacja przemawiająca za zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w realiach kontrolowanej sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, aby stronie niezadowolonej z treści rozstrzygnięcia zapewnić prawo do tego, żeby aktu subsumcji w jej sprawie dokonał organ I instancji i następnie organ II instancji, przy czym niewykluczone jest, że organ odwoławczy dokona potencjalnie szerszej i pełniejszej oceny znajdującego się w aktach sprawy i odpowiednio uzupełnianego materiału dowodowego pod kątem stosowanych przepisów prawa materialnego – właśnie po to, aby dokonać aktu subsumcji prawa i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na tego rodzaju przeszkody, które uniemożliwiałyby temu organowi rozpoznanie sprawy merytorycznie. W tym zakresie Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była sama zasadność skorzystania przez organ II instancji z uprawnień przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., które w kontrolowanej sprawie nie zaistniały. Ogólnikowe twierdzenia organu odwoławczego, że organ I instancji powinien rozważyć komu przyznać interes strony w tym postępowaniu skoro w przedmiotowym budynku funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. w K. oraz zapewnić udział w postępowaniu wszystkim jego stronom, jak również że powinien należycie i w pełni przeprowadzić odpowiednią procedurę naprawczą, tak by doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a wydane w sprawie końcowe rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, świadczą o uchyleniu się przez organ odwoławczy od wydania decyzji merytorycznej. Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 631 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od sprzeciwu od decyzji w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) oraz kwota 51 zł stanowiąca równowartość opłat skarbowych od pełnomocnictw (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2111 z późn. zm.).