II SA/Kr 342/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 listopada 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]), na podstawie art. 98§1, art. 123 oraz art. 101 kpa, Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku K.H. , odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] Obr [...] przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. ([...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 144 w zw. z art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność złożonego zażalenia wskazując, że zażalenie to wniesione zostało przedwcześnie. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 77/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.H. na podstawienie SKO z dnia 3 listopada 2010 r. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1817/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Kr 254/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił postanowienie SKO z dnia 3 listopada 2010 r. Sąd, stosownie do wyrażonego w wyroku NSA poglądu, przyjął, że zażalenie nie zostało wniesione przedwcześnie. Wskazał jednakże Sąd, że w świetle zmiany przepisu art. 101 § 3 kpa obowiązującej od dnia 10 kwietnia 2011 r., zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje i tę okoliczność organ winien uwzględnić. Omawiane orzeczenie Sądu nie jest prawomocne. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]), na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 §1 kpa, Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] i [...] oraz [...] obr. [...] , na których jest projektowana wnioskowana inwestycja, położone są w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina [...] ", obowiązującego od dnia 27 czerwca 2010 roku, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 12 maja 2010 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 27 maja 2010 r., nr [...] Wobec powyższego postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K..H. . Odwołujący się zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 98 § 1, art. 102, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i interpretację. Podniósł, że organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania po złożeniu przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Dodał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, wobec czego organ pierwszej instancji zobowiązany był je zawiesić. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]), na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), art.105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że w dniu 27 czerwca 2010 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", który swoim obszarem obejmuje teren planowanej inwestycji. Wobec powyższego dla działek nr [...] i [...] oraz [...] , na których jest projektowana wnioskowana inwestycja nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ naruszałoby to art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził również, że nie ma możliwości zbadania zasadności postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Strona złożyła bowiem zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2010 r. zostało uznane za niedopuszczalne (znak [...] . W niniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma więc możliwości odniesienia się do meritum tego aktu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K.H. , wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwołanego z dnia [...] listopada 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 oraz 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie całości sprawy i nie odniósł się do zarzutu skarżącego o bezpodstawnej odmowie zawieszenia postępowania przez Prezydenta Miasta K. stwierdzając jedynie, że postanowienie to jest ostateczne, a skoro tak, to nie można badać, czy odpowiada ono prawu. Zdaniem skarżącego bez zbadania, czy istniała podstawa do domowy zawieszania postępowania przez Prezydenta Miasta K. nie można stwierdzić, że decyzja kończąca postępowanie odpowiadała prawu. Skarżący podniósł nadto, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, w związku z czym organ pierwszej instancji winien był postępowanie zawiesić. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z rażącym naruszenie prawa, tj. art. 16, 40§2, 129 i 134 kpa. Podał sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło w sposób prawidłowy, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem przewidzianego prawem terminu. Wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący ustanowił dwóch pełnomocników w osobach W.K. i T.S.,, a skarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 12 sierpnia 2010 r. ( k. [...] akt adm.), T.S. w dniu 23 sierpnia 2010 r. (k. [...] akt adm.), a pełnomocnikowi W.K. w dniu 24 sierpnia 2010 r. (k. [...] akt adm.). Organ odwoławczy błędnie uznał, że doręczenie decyzji stronie, w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika, skutkuje zaistnieniem w obrocie prawnym tej decyzji już od momentu doręczenia jej stronie. Datą skutecznego doręczenia przedmiotowej decyzji była bowiem data odbioru jej przez pełnomocnika – T.S. . Skoro więc w dacie 17 sierpnia 2010 r. (data wniesienia odwołania przez pełnomocnika) decyzja nie została skutecznie doręczona, to nie biegł jeszcze termin do wniesienia odwołania. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno orzec o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Od powyższego wyroku K.H. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 40 kpa poprzez doręczenie decyzji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, to rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za rażące naruszenie wskazanych przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 kpa. Za słuszne uznał też stanowisko zgodnie z którym jeśli decyzja zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, to nie można stwierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. II GSK 1201/10). Wskazał, że mając na uwadze treść art. 110 kpa, przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego już w dniu 10 sierpnia 2010 r. – gdy doręczono ją stronie postępowania –Wydziałowi Skarbu Miasta i Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Opisane powyżej poprzednie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylające je orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosiły się do zarzutów skargi, a koncentrowały się na problemie dopuszczalności odwołania wniesionego przed datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wyrażony przez ten Sąd pogląd pozostaje w sprawie wiążący. W obecnym więc postępowaniu ocenie sądowej poddana musi być zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie ma wątpliwości, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana tylko dla inwestycji lokalizowanej w terenie nieobjętym obowiązującym planem zagospodarowania (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co do zasady zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisem art. 105 § 1 kpa, bo w dniu 27 czerwca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] " obejmujący także teren nieruchomości wskazanej przez wnioskodawcę do zainwestowania. Skarżący zresztą nie ze względu na tę kwestię domaga się uchylenia decyzji. Jego zarzut ma charakter czysto proceduralny: twierdzi on mianowicie, że decyzja o umorzeniu postępowania wadliwa jest dlatego, że wydano ją bez zbadania, czy poprzedzające ją postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było prawidłowe. Prawdą jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazało, że wobec stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postepowania nie ma możliwości odniesienia się do meritum tego aktu. Cytowane sformułowanie należy oczywiście odnieść do postępowania inicjowanego zażaleniem na postanowienie o odmowie zawieszenia. Jest logiczne, że skoro Kolegium uznało zażalenie to za niedopuszczalne, to nie mogło jednocześnie oceniać zgodności z prawem skarżonego nim postanowienia. We wszczętym odwołaniem K.H. postępowaniu odwoławczym przedmiotem badania była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie wprost poprzedzające ją postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy więc winien był rozpoznać odwołanie od decyzji, a nie zażalenie na postanowienie. Co do zasady nie jest wykluczone uwzględnienie odwołania w razie stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu (art. 138 § 2 kpa). Naruszenie to jednak musi mieć charakter istotny tzn. musi wiązać się z koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W takim tylko zresztą kontekście organ odwoławczy może poddać badaniu wydane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego niezaskarżalne postanowienia (stosownie do art. 142 kpa). W rozpatrywanej sprawie przepisy postępowania nie zostały naruszone w stopniu mogącym uzasadniać negatywną ocenę skarżonej decyzji. Postanowienie o odmowie zawieszenia w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie było co prawda ostateczne, ale, stosownie do przepisu art. 143 kpa, było skuteczne. Z formalnego punktu widzenia nie było zatem przeszkód tamujących wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W ramach weryfikacji tej decyzji w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy winien był ocenić między innymi, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania i czy ewentualne uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że uchybień takich nie ma. Jakkolwiek w tym zakresie uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego obarczone jest brakami, to nie jest to wada mogąca przesądzać o zasadności skargi. Umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy było oczywistym następstwem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli zmiany stanu prawnego stanowiącego trwałą przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zakończenie postępowania nie wymagało więc przeprowadzenia żadnych czynności, ani wyjaśnienia sprawy, nie sposób więc stwierdzić, aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób naruszała prawa strony. Sam zresztą skarżący takiego naruszenia nie wskazuje. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.