II SA/Kr 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. H. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 22.10.2018r, znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...] w B. , na cele realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21.01.2019r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu opisano przebieg postępowania przed organem I instancji i wskazano, że odwołanie nie zawiera zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że nieuprawniony jest zarzut, jakoby zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła terenu zastrzeżonego jako "biologicznie czynny" w innej, wydanej na terenie działki decyzji wz. Nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 24.05.2017r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 63 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy można wydać "więcej niż jednemu wnioskodawcy" z jedynym warunkiem doręczenia odpisu decyzji innym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Organ nie jest także związany ustaleniami zawartymi w innych, dotyczących objętego wnioskiem terenu decyzjach. Nadto - stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do nieprawidłowego określenia linii zabudowy jako "nieprzekraczalnej", zamiast "linii obowiązującej" (jak stanowi § 4 rozporządzenia) - w ocenie Kolegium jest to uchybienie nie mogące stanowić o wadliwości decyzji, nie zagrażające zastanemu ładowi przestrzennemu, ponieważ linia ta nie jest związana z przedłużeniem linii zabudowy żadnych budynków po południowej stronie drogi wewnętrznej (w obszarze analizy nie ma po tej stronie żadnej zabudowy, do której linia taka powinna być nawiązana). Nadto - skoro tak ustalona linia zabudowy została określona w odległości takiej samej, jak budynek na działce nr [...] (po przeciwnej stronie drogi), to ustalenie takie - w ocenie Kolegium - skutkuje na rzecz ładu przestrzennego, a nie przeciwnie. W tej kwestii Kolegium zwróciło uwagę, na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczający "inne" ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ten przepis może być odniesiony do rozpatrywanego przypadku, ponieważ nie ma uzasadnienia ustalanie linii zabudowy według przepisów § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut użycia w postępowaniu map sytuacyjno-wysokościowych nie zawierających granic ewidencyjnych nieruchomości. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że istotnie w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym nie ma dla przedmiotowego terenu mapy zasadniczej. Natomiast przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi o możliwości wykorzystania w takim przypadku mapy katastralnej i na podkładzie takiej mapy sporządzony został załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji. Mapa katastralna zawiera oznaczenie granic działek ewidencyjnych i pochodzi z urzędowego zasobu a kwestionowanie zawartych w niej informacji nie wchodzi w zakres uprawnień organów orzekających w sprawie warunków zabudowy. Dodać należy, że projekt architektoniczno-budowlany sporządzony będzie na podkładzie aktualnej mapy "jednostkowej" w skali 1:500, na której granice ewidencyjne będą ustalone metodami geodezyjnymi. Wyjaśnić też należy, że przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia nie stanowią o obowiązku "rozgraniczania" nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Jeżeli zaś strona skarżąca kwestionuje jednostronnie granice działki - może rozgraniczenie takie przeprowadzić własnym kosztem i staraniem. Wyjaśnić też należy, że niewielkie różnice w określeniu szerokości frontu terenu inwestycji, nie mają istotnego wpływu na granice obszaru analizy. W kwestii niewłaściwego - zdaniem skarżącego - parametru wysokości kalenicy głównej, Kolegium stwierdziło, że parametr ten w wymiarze do 11,0 m został ustalony zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia, stanowiącym, iż ustala się go "odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym". Sam skarżący informuje, że w jego budynku kalenica znajduje się na wysokości 10,86 m n.p.t., co oznacza 14-centymetrową różnicę, całkowicie zaniedbywalną bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ochrony krajobrazowej oraz "ciągów migracji gatunków". Działka nr [...] znajduje się wprawdzie w Południowomałopolskim Obszarze Krajobrazu Chronionego, jednak - zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. " - najbliższy ciąg ekologiczny znajduje się w odległości ponad 300 m od terenu lokalizacji. Nadto - właściwy w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zgłosił zastrzeżeń do planowanej realizacji (art. 53 ust. 5c, w zw. z art. 60 ust. la u.p.z.p.). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 54, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.0.1945) oraz § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8. § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza powyższych przepisów prawa. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to: - art. 138 § 1 i § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji przy istnieniu przesłanek uzasadniających potrzebą ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności w zakresie uregulowanym w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.0.1945) oraz § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) - art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego przez organ odwoławczy. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, warunkującą dalsze prawidłowe postępowanie i poprawność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest rzetelnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu rozporządzenia, zaś analiza ta musi zostać poprzedzona prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego. Z przytoczonych na wstępie regulacji ustawy i rozporządzenia wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla wyników analizy, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów dotyczących wyznaczenia frontu działki i co za tym idzie obszaru analizowanego na podstawie materiałów geodezyjnych niezgodnych ze stanem faktycznym, w żaden sposób jasno nie wskazał czy obszar analizowany przekracza określone w przepisach minimum, a jeśli tak, to jakie były powody takiego a nie innego jego ustalenia. Organ odnosi się jedynie do map użytych dla sporządzenia załączników graficznych. Także organ II kwestii tej nie wyjaśnia. Mapy te natomiast rzeczywiście budzą wątpliwości. Decyzja organu I instancji zawiera trzy załączniki graficzne. Pierwszy z nich to kserokopia mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 lub 1:1000 (obie te skale są odnotowane na kserokopii), z adnotacją o poświadczeniu za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz adnotacją "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych". Drugi z załączników graficznych to również kserokopia mapy sytuacyjno – wysokościowej tym razem w skali 1: 2880. Trzeci załącznik graficzny to także kserokopia mapy sytuacyjno – wysokościowej, również o dwóch skalach 1:500 lub 1:1000 (obie te skale są odnotowane na kserokopii), z adnotacją o poświadczeniu za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym razem bez adnotacji "mapa nieaktualna". Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kopia mapy, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie powinna być kopią a nie skompilowaną w niejasnej skali kserokopią. Nadto powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Organ II instancji odpowiadając na zarzut skarżącego podniesiony w odwołaniu wyjaśnił, że "ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że istotnie w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym nie ma dla przedmiotowego terenu mapy zasadniczej". Być może rzeczywiście tak jest, jednak organ równocześnie nie wyjaśnił, dlaczego zaakceptował sporządzenie załączników do decyzji na trzech mapach stanowiących kserokopie (a więc nie kopie) map sytuacyjno – wysokościowych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z czego jedna zawiera adnotację o jej nieaktualności, a dwie sporządzone są w dwóch różnych skalach. W tym miejscu Sąd wyjaśnia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że mapa nie może być sporządzona jednocześnie w skali 1:500 oraz w skali 1:1000. Tymczasem sam wnioskodawca - inwestor przedłożył przy wniosku mapę dla celów projektowych w skali 1:500, na której czytelnie wrysowane są działki ewidencyjne, rzędne terenu, istniejące i projektowane budynki itp., co jednakowoż może oznaczać, że dla przedmiotowego terenu istnieją jednak jakieś aktualne mapy sporządzone w jednej, nie budzącej wątpliwości, skali. Ponownie prowadząc postępowanie organ sporządzi załączniki graficzne na kopiach map zgodnych z wymogami określonymi przywołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i rozporządzenia. Dalej wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy posiadać powinna dwa załączniki tekstowe i dwa graficzne. W niniejszej sprawie nie została sporządzona analiza architektoniczno – urbanistyczna, jako oddzielny dokument (dowód) w sprawie. Sporządzony został natomiast projekt decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. autorstwa urbanisty mgr inż. A. H.. Rozwiązanie takie można uznać za dopuszczalne, pod warunkiem wszakże, że projekt decyzji sporządzony zostanie prawidłowo tj. będzie zawierał zarówno warunki nowej zabudowy jak i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym wyniki analizy, co wydaje się być oczywiste, muszą poddawać się kontroli. Oznacza to, że w analizie (jeżeli została sporządzona) lub wynikach analizy zawartych w projekcie decyzji muszą znaleźć się istotne dane dotyczące wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego, które stanowiły podstawę wyznaczenia parametrów nowej zabudowy: szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków do okapu i kalenicy, geometria dachu, wskaźniki intensywności zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie projekt decyzji różni się zasadniczo od samej decyzji organu I Instancji. Projekt decyzji zawiera jeden załącznik graficzny a decyzja aż trzy, za to decyzja zawiera załącznik pt. analiza urbanistyczna i wyniki analizy, podczas gdy projekt decyzji załącznika takiego nie posiada. Z jedynego załącznika graficznego do projektu decyzji wynika w ogóle niewiele, gdyż nie zaznaczono na nim nawet obszaru analizowanego. Dopiero z załącznika graficznego do decyzji wynika, że nowa zabudowa nawiązuje do trzech budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jednak urbanista nie wskazał jakie są parametry poszczególnych budynków. Innymi słowy zupełnie nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono poszczególne wskaźniki urbanistyczne dla wnioskowanej zabudowy. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie wynikają one z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, co jest niedopuszczalne. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, co do prawidłowości ich ustalenia. Na marginesie wskazać należy, że w aktach znajduje się również wcześniejszy projekt decyzji – z dnia 28 lutego 2018 r., zawierający analizę urbanistyczna i jej wyniki (załącznik nr 2) oraz załączniki graficzne, jednak skoro sporządzony został projekt późniejszy tj. z dnia 8 czerwca 2018 r. to oznacza, że w oparciu o ten właśnie projekt, jako aktualniejszy, została wydana decyzja. Niezależnie od tego, że ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy nie poddają się kontroli sądu, to również niektóre ustalenia decyzji są niejasne. Dotyczy to w szczególności ustaleń zawartych w pkt. 2.1 lit. c i lit. f tj. ustalenia odległości projektowanej zabudowy od "drogi wewnętrznej", przy czym nie jest jasne czy chodzi o komunikację wewnętrzną na działce inwestycyjnej, czy też o drogę wewnętrzną, która stanowi połączenie nieruchomości z drogą publiczną tj. działkę nr [...]. W pkt. 2.1 lit. c decyzji zapisano bowiem: "Przebieg linii rozgraniczającej teren związany z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną od terenu związanego docelowo z wewnętrzną komunikacją drogową, łączącej punkty oznaczone na załącznikach graficznych nr 1 i nr 2 do decyzji liniami rozgraniczającymi oraz symbolami: A i D ustala się w odległości 3,0 m od osi drogi wewnętrznej" a w pkt. 2.1 lit. f: "Linię zabudowy dla projektowanego budynku ustala się jako nieprzekraczalną, w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy takich elementów budynku jak okapy i balkony oraz połączonych trwale z projektowanymi budynkami schodów zewnętrznych i murków oporowych" Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma służyć wydaniu pozwolenia na budowę, to używane w niej określenie "droga wewnętrzna" nie może budzić wątpliwości, tj. nie może być używane zamiennie dla komunikacji wewnętrznej i drogi wewnętrznej. Wskazać też należy, że szczegółowe usytuowanie budynków i innych obiektów budowlanych na działce nie jest materią decyzji o warunkach zabudowy, ale dalszego etapu procesu inwestycyjnego tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady budzi też wątpliwości ustalenie szerokości elewacji frontowej w widełkach od 11,5 do 17 metrów "licząc po obrysie zewnętrznym ścian parteru". Wydaje się nieprawdopodobne, aby w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się co najwyżej trzy budynki, uprawnione było ustalenie tego parametru w tak dużej rozpiętości, niemniej ostatecznie kwestie te będzie obowiązany wyjaśnić organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ i Instancji będzie zatem obowiązany sporządzić analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz projekt decyzji zgodny z obowiązującymi przepisami, mając na względnie to, że zarówno strony postępowania, jak i organ II Instancji oraz ewentualnie sąd administracyjny muszą znać parametry zabudowy sąsiedniej, na podstawie których ustala się parametry zabudowy projektowanej, tak aby móc skontrolować prawidłowość ich wyznaczenia. Wobec wskazanych wyżej licznych uchybień zasadom sporządzania projektu decyzji, organ będzie nadto obowiązany dołączyć do akt sprawy dokument, z którego wynikać będą aktualne uprawnienia autora projektu decyzji, zgodne z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu. Kolejnym istotnym błędem w sprawie jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Jest to zabieg niedopuszczalny. Już we wniosku o wydanie decyzji wskazano, że na działce [...] na części nieobjętej wnioskiem w budowie są cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej – wynika to także z mapy załączonej do wniosku inwestorów. W tym miejscu trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyklucza możliwość takiego określenia terenu inwestycji, który nie pokrywałby się z granicami działek ewidencyjnych. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzono: "(...) ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). (...) przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora". Podobny pogląd wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2758/16. Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany wyjaśnić z inwestorem zakres wniosku, mając na względzie powyższe uwagi, to jest że warunki zabudowy można ustalić tylko dla całej działki, a nie dla jej części. Kolejne uchybienie decyzji dotyczy sposobu ustalenia miejsc parkingowych. W punkcie 2.5 lit. c decyzji ustalono, że: "w przypadku dostosowania projektowanej inwestycji do potrzeb związanych z prowadzeniem w projektowanym budynku, działalności usługowej, ustala się obowiązek zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości wynikającej z rzeczywistych potrzeb (...)". Ustalenie takie jest niedopuszczalne. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych a nie usługowych, zatem ustalanie miejsc postojowych dla potrzeb działalności usługowej jest przedwczesne i niespójne z pozostałą treścią decyzji. Podkreślić należy, że w myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu, także zmiana sposobu użytkowania nieruchomości wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Jeśli zatem inwestor, po wybudowaniu budynków jednorodzinnych, będzie miał zamiar zmienić sposób ich użytkowania na budynki usługowe, wówczas (w braku planu miejscowego) będzie obowiązany uzyskać w tym celu decyzję o warunkach zabudowy, jak również dopełnić innych wymogów opisanych w art. 71 ustawy prawo budowlane. Dopiero wówczas przeprowadzona analiza wykaże, czy taka funkcja w obszarze analizowanym istnieje i czy wobec tego może być kontynuowana. Obecnie, z załącznika nr 3 do decyzji (pkt. 5 lit. a) wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy usługowej. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W niniejszej sprawie, w decyzji organu i Instancji wskazano (pkt. 2.5 decyzji), że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej we władaniu Gminy B. – dz. ew. [...]. Skarżący wskazuje, że działka ta ma nieuregulowany stan prawny, a wnioskodawcy winni posiadać co najmniej zgodę zarządcy terenu na korzystanie z tej drogi. Wskazać zatem należy co następuje. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" (por. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.). Artykuł 2 pkt 14 ustawy o planowaniu określa dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z nich jest dostęp przez drogę wewnętrzną. Fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, zwłaszcza pozostającej we władaniu jednostki samorządu terytorialnego – gminy, jest wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie panuje przekonanie, zgodnie z którym za nieprawidłowy należy uznać pogląd, że nieruchomość położona przy drodze wewnętrznej ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie wówczas, gdy posiadacz tej nieruchomości legitymuje się tytułem prawnym uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Przyjęcie bowiem tego stanowiska za słuszne musiałoby prowadzić do konkluzji, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci drogi wewnętrznej i służebności drogowej jest nieuzasadnione. A to z kolei nasuwałoby kolejny wniosek, że wyróżnienie w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, zaś taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 994/11 i z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2323/11). Podobny pogląd wypowiedziano w sytuacji, gdy inwestor teren nowego zamierzenia inwestycyjnego zamierza skomunikować z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną o powszechnej dostępności (ulicę). Zdaniem judykatury, w takim wypadku brak jest podstaw, aby twierdzić, że konieczne jest ustanowienie odpowiedniej służebności, której celem byłoby stworzenie dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dla tejże inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09 i z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09). Tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Z map znajdujących się w aktach sprawy oraz wypisu z rejestru gruntów dla działki drogowej o numerze [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, we władaniu samoistnym gminy wynika, że jest to droga z której najprawdopodobniej korzystają bez żadnych ograniczeń właściciele wszystkich nieruchomości położonych w okolicy, co oznacza, że jest ona publicznie dostępna dla każdego. Brak jest zatem podstaw, żeby prawa tego odmówić inwestorom. Z wszystkich wyżej opisanych względów zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania, a w konsekwencji przepisy prawa materialnego została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzję organu i Instancji uchylono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu.