II SA/Kr 372/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P., T. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 a i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku inwestorów – K. P. i T. P. z dnia 30 czerwca 2017 r. o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "rozbudowa budynku gospodarczo – garażowego na działce ew. nr [...] w miejscowości P." oraz wezwał inwestorów, aby w trakcie dwóch miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia wystąpili do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B. K. zmarłym w dniu 9 marca 1998 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] w miejscowości P. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż spadkobiercy B. K. będą stronami niniejszego postępowania. Organ wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o podanie informacji czy prowadzone było postępowanie spadkowe po zmarłym B. K., a w przypadku prowadzenia takiego postępowania o wskazanie spadkobierców wraz z adresami ich zamieszkania. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2017 r. Starosta [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie ze względu na ustalanie spadkobierców po zmarłej stronie. Sąd Rejonowy w B. w piśmie z dnia 5 września 2017 r. poinformował, że po zmarłym B. K. nie toczyło się postępowanie o twierdzenie nabycia spadku. Organ wskazał, że ustalenie spadkobierców po zmarłym B. K. jest konieczne, gdyż będą oni stronami niniejszego postępowania. Organ administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ustalania kręgu spadkobierców. Na to postanowienie K. P. i T. P. złożyli zażalenie wnosząc o jego uchylenie oraz wystąpienie przez Starostę B. do sądu rejonowego z wnioskiem o ustalenie kuratora spadku. Wojewoda postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismami z 8 grudnia 2017 r. wystąpił do Urzędu Gminy w B. - do Samodzielnego stanowiska ds. Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych oraz do Referatu Finansowego, o udzielenie informacji: o danych z ewidencji ludności na temat ewentualnych potomków B. K., syna F. K. i M. D., o osobie płacącej należne podatki od nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] P. , w jednostce ewidencyjnej [...], która zgodnie z "informacją o działce" uzyskaną z ewidencji gruntów na dzień 16.08. 2017 r., stanowi własność B. K.. W odpowiedzi na powyższe poinformowano, że urząd nie posiada żadnych danych o potomkach B. K., natomiast podatek gruntowy od nieruchomości nie jest pobierany ze względu na śmierć właściciela tej działki. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanego przepisu uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W analizowanej sprawie ewidentnie zachodzi związek między wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji, a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jakim jest ustalenie spadkobierców po B. K. właścicielu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Uwzględniono tę działkę w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji ze względu na istniejący, jednocześnie przeznaczony do rozbudowy budynek gospodarczy, który jest zlokalizowany w odległości 0,40 m od granicy działki nr [...]. W związku z powyższym, zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji, uzależnione jest od uprzedniego ustalenia spadkobierców właściciela tej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. P. i T. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 a K.p.a. poprzez zawieszenie postepowania administracyjnego przy błędnym przyjęciu, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim według organów miałoby być ustalenie spadkobierców po zmarłym B. K., podczas gdy w sprawie nie występuje tzw. zagadnienie wstępne, bowiem przedmiotowa kwestia ma charakter formalny, a nie materialny; 2/ art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7 a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 K.p.a., art. 12 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w części dotyczącej braku możliwości zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu I i II instancji i jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie okoliczności, jakie organ uznał za udowodnione, a przez to naruszenie podstawowych zasad postepowania administracyjnego; 3/ art. 30 ust. 5 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7 a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 K.p.a., art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wobec uznania przez organy I i II instancji, że w związku ze śmiercią osoby, która powinna być stroną postępowania o pozwolenia na budowę istnieje konieczność ustalenia ich spadkobierców to zachodzi ewentualna podstawa do udziału kuratora spadku celem ustalenia spadkobierców, a nie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 4/ art. 138 7 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, brak rozpoznania sprawy, a przez to naruszenie podstawowej zasady postepowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 25 października 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zawieszenie postępowania tamuje bieg postępowania i czasowo uniemożliwia zrealizowanie celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną (art. 104 § 1 K.p.a.). Stąd też przesłanki zawieszenia muszą być wykładane ściśle (exceptiones non sunt extendendae), a nadto organ winien podejmować z urzędu kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postepowania. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że postępowanie administracyjne służy realizacji norm prawa administracyjnego, które zostały co do zasady ustanowione w celu ochrony interesu publicznego. Jest to modelowo inna sytuacja niż ma miejsce w procesie cywilnym, gdzie sąd występuje w roli arbitra rozstrzygającego spór wynikły na gruncie prawa prywatnego. O ile zatem postępowanie cywilne toczy się zasadniczo w celu ochrony interesów prywatnych stron, to postępowanie administracyjne ma na celu przede wszystkim ochronę interesu publicznego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 17 stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 25 października 2017 r., którym organ zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku inwestorów – K. P. i T. P. z dnia 30 czerwca 2017 r. o pozwolenie na budowę inwestycji pn. "rozbudowa budynku gospodarczo – garażowego na działce ew. nr [...] w miejscowości P." oraz wezwał inwestorów, aby w trakcie dwóch miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia wystąpili do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po B. K. zmarłym w dniu 9 marca 1998 r. W ocenie organów prowadzących postępowanie ustalenie spadkobierców zmarłego B. K. nie jest możliwe dlatego należy zawiesić postepowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu obydwa organy w sposób nieprawidłowy zastosowały przepis art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. albowiem ustalenie spadkobierców po dotychczasowym właścicielu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] P. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od treści którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie i doktrynie, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, co do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwym organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a tylko ustalenia kręgów uczestników postępowania administracyjnego. Wobec powyższego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Jak również do zastosowania art. 100 K.p.a. i nałożenia na skarżących obowiązku wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, gdyż w tej sprawie takie zagadnienie nie występuje. Wskazać należy, że na wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest co do zasady określenie podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 K.p.a czynnego udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Tym samym wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16). Szczególne uregulowanie przypadku śmierci strony w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. ma również takie znaczenie, że w razie braku ustalonych spadkobierców strony możliwe jest prowadzenie postępowania z udziałem kuratora spadku, który winien być wyznaczony przez sąd na wniosek organu (art. 30 § 5 K.p.a.). Instytucja to, do której odsyła art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., ma właśnie przeciwdziałać sytuacji takiej, jak zaistniała w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. W pierwszej kolejności należy wystąpić do wszystkich stron postępowania z żądaniem przekazania w określonym terminie informacji, czy znani są im następcy prawni zmarłej strony oraz żądaniem przedłożenia postanowień stwierdzających nabycie spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia (jeżeli takie postepowania zostały przeprowadzone). W razie braku wykazania następców prawnych, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Równocześnie organ winien wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku na podstawie art. 30 § 5 K.p.a. (por. np. A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.99 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 1; K. Wojciechowska, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, teza 2 do art. 99). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie w całości, uznając za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu nieprawidłowych rozstrzygnięć.