II SA/Kr 390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 stycznia 2007 r. Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików i przyłączy domowych oraz przepompowni ścieków wraz z zasilaniem energetycznym na działkach położonych w miejscowości [...], [...] ,[...] itd.. . Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda decyzją z dnia 17 maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji. Na tak wydaną decyzję wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 771/07 uchylił obie ww. decyzje. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wadą organów administracji było nie zweryfikowanie tytułu prawnego inwestora do dysponowania terenem inwestycji tak wobec działki nr [...] jak i pozostałych działek. Sąd wskazał, że w razie wątpliwości, które w tej sprawie miały miejsce, obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy rzeczywiście inwestorowi przysługiwało prawo dysponowania terenem inwestycji i nie można było poprzestać tylko na samym oświadczeniu inwestora. Ponownie prowadząc postępowanie, Gmina K. w dniu 27 lipca 2011 r. złożyła do Starosty N. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików i przyłączy domowych w K. przysiółek "[...] ", wskazując jako teren inwestycji działki nr [...] ,[...] ,[...] itd..,. . Decyzją z dnia 3 października 2011 r. znak: [...] Starosta N. , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików i przyłączy domowych w K. przysiółek "[...] " na działkach nr [...] ,[...] ,[...] - w obrębie ew. K. , gm. K. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzenna Gminy K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 13 października 2003 r. i jest usytuowana w terenach dopuszczających lokalizację infrastruktury technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 2 grudnia 2005 r., znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta N. Wypełniając dyspozycje art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. organ zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu umożliwiając im zapoznanie się ze zgromadzonymi dokumentami i wniesienie swoich uwag. Podano, że w toku postępowania wpłynęło szereg uwag, które zostały poddane wnikliwej analizie i stosowne wyjaśnienia przekazano zainteresowanym w odrębnych pismach. Odnosząc się do uwagi dotyczących dysponowania przez inwestora dz. ew. nr [...] stwierdzono, że z dokumentów złożonych przez inwestora wynika że dz. ew. nr [...] stanowiąca drogę pozostająca we władaniu Gminy na mocy art. 73 § 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stała się własnością Gminy K. Nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynika inny stan prawny podważający wiarygodność złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Decyzję organu I. instancji doręczono skarżącemu w dniu 10 października 2011 r. (akta administracyjne organu I. instancji, karta nr [...]) oraz w dniu 11 października 2011 r. (akta administracyjne organu I. instancji, karta nr[...] ). Odwołanie w dniu 25 października 2011 r. wniósł M.M. , który nie wyraził zgody na przebieg planowanej kanalizacji z powodu nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości działki nr [...] stanowiącej drogę osiedlową, która została wybudowana kosztem działek nr [...] ,[...] będących własnością odwołującego się (akta administracyjne organu II. instancji, karta nr 1). W odwołaniu podano, że w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymując budowę. Decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. Nr [...] z dnia 3 października 2011 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików i przyłączy domowych w K. przysiółek "[...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... - w obrębie ew. K. , gm. K . W uzasadnieniu podano, że art. 35 Prawa budowlanego stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Stwierdzono, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami prawa miejscowego, (dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 13 października 2003 r., posiada wymagane uzgodnienia (w tym przypadku z ZKUPSUT w N. z dnia 30 grudnia 2009 r.) oraz jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 2 grudnia 2005 r. znak: [...] "o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia". Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedłożono projekt budowlany opracowany przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje i spełniający warunki ustalone w art. 32 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z dyspozycja określoną w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe pozwalało stwierdzić, że zaskarżona decyzja w wymiarze merytorycznym spełniała wymagania odnośnych przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał jako nieuprawnione te stwierdzenia odwołującego, zgodnie z którymi inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniono, że część działki nr ewid. [...] objęta przedmiotową inwestycją, w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa sądeckiego - ujęta jest w wykazie dróg gminnych jako droga gminna nr [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]). Zgodnie z uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005 r. dotyczącej nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Powiatu N. w Województwie droga ta została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych o numerze [...] Powyższe - w świetle art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zobowiązuje do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym oświadczenie Wójta Gminy K. - złożone w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przy jego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej kanalizacji lokalizowanej w części w pasie drogi gminnej organ uznał za zgodne ze stanem faktycznym i w pełni wiarygodne. Podnoszone przez odwołującego argumenty i zarzuty, bez jakiegokolwiek ich udokumentowania - nie mogą mieć wpływu na ostateczną ocenę całokształtu sprawy. W dniu 14 lutego 2012 r. M.M. wniósł za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2012 r. znak: [...] . Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor, czyli Gmina K. wykazała prawo do dysponowania gruntem w sposób uprawniający do uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia 13 stycznia 2012 r. znak: [...] nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi. Ponownie wyjaśniono, że część działki nr ewid. [...] objęta przedmiotową inwestycją, zgodnie z powołanymi aktami, jest drogą gminną o [...] Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1124/10 zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Wobec tego, pomimo nieuregulowanego stanu prawnego działki o nr ewid. [..] w świetle art. 73 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszym przypadku Gminy K. Zauważono, że ewentualna decyzja wojewody wydana w trybie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy ma charakter deklaratywny, potwierdzający stan zaistniały z mocy prawa, a nie prawotwórczy. Zatem oświadczenie Wójta Gminy K. złożone przez pełnomocnika odpowiada prawu. Podniesiono, że w świetle zasady wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, oraz wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i braku potwierdzenia zarzutów skargi organ administracji architektoniczno - budowlanej w myśl art. 35 ust. 4 ww. ustawy nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa procesowego. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I. instancji. W przypadku wniesienia odwołania po terminie, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W tej sprawie skarżący będący jedynym odwołującym otrzymał decyzję organu I. instancji w dniu 10 października 2011 r. i po raz drugi w dniu 11 października 2011 r. (akta administracyjne organu I. instancji, karta nr [...] . Skutek w postaci doręczenia decyzji stronie nastąpił już z chwilą pierwszego skutecznego doręczenia decyzji nawet, gdyby stronie doręczono kilka egzemplarzy tej samej decyzji organu. To z pierwszym doręczeniem decyzji związane zostały skutki jej doręczenia, w tym także prawo do wniesienia odwołania oraz początek liczenia terminu do wniesienia odwołania. Każde następne doręczenie decyzji nie powoduje powstanie "nowego" terminu do wniesienia odwołania od "nowej" decyzji. Dopytywany na rozprawie co do okoliczności otrzymania decyzji organu I. instancji skarżący potwierdził, że decyzję tą odebrała jego synowa J.M. , będąca dorosłym domownikiem skarżącego. Tym samym należało przyjąć, że skoro 10 października 2011 r. doręczono decyzję organu I. instancji skarżącemu, to od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem wniesienia odwołania był więc 24 października 2011 r. i nie był to dzień ustawowo wolny od pracy. Ponieważ skarżący osobiście wniósł odwołanie 25 października 2011 r., tym samym odwołanie to wniósł po terminie. W ocenie Sądu należy również uznać, że doręczenie decyzji organu I. instancji w dniu 10 października 2011 r. było skuteczne. Z potwierdzenia doręczenia tej decyzji wynika, że z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu, doręczyciel doręczył przesyłkę dorosłemu domownikowi J.M. zam. w [...] który podjął się oddać pismo adresatowi (akta administracyjne organu I. instancji, karta nr [...] ). Zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości doręczenie decyzji skarżącemu już 10 października 2011 r. Skoro tak, to decyzja Starosty N. z dnia 3 października 2011 r. stała się ostateczna z dniem 24 października 2011 r., a to z powodu braku wniesienia do tej daty odwołania. Decyzja organu I. instancji po bezskutecznym upływie terminu z art. 129 § 2 K.p.a. nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wynika to z faktu, że tylko odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot (stronę) i z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpoznania sprawy na organ wyższego stopnia. Tym samym skoro na skutek wniesienia odwołania po terminie, organ odwoławczy prowadził postępowanie odwoławcze, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. orzekając w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to niezależnie od tego, czy utrzymał w mocy zaskarżoną nieskutecznie decyzję, czy też wydał decyzję kasatoryjną. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w rzecznictwie sądów administracyjnych prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., bez przywrócenia terminu wniesienia odwołania, skutkuje rażącym naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. ponieważ jest to orzekanie w postępowaniu odwoławczym w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną i jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 85/09, opub. w LEX nr 553640; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 118/11, opub. w LEX nr 784758; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 450/10, opub. w LEX nr 752315; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 375/08, opub. w LEX nr 471558). Tym samym w tej sprawie w związku z rozpoznaniem merytorycznym odwołania wniesionego po upływie terminu, tak wydana decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd stwierdził jej nieważność. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd nie może odnieść się merytorycznie do oceny załatwionej przez organy administracyjne sprawy. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. organ odwoławczy po przekazaniu akt administracyjnych sprawy winien wydać akt administracyjny, będąc związany poglądem zawartym w tym wyroku co do liczenia terminu do wniesienia odwołania i ustalenia daty doręczenia decyzji organu I. instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.