II SA/Kr 402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r.[...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (t. jedn. Dz. U. z 1976 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art.103 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nakazał inwestorowi J.M. wykonać rozbiórkę tymczasowego drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 1,35 m x 2,07 m zlokalizowanego na nieruchomości położonej w N. przy ul.[...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje: Obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie to drewniany budynek gospodarczy, służący do przechowywania opału o wymiarach 1,35 m x 2,07 m. Powstał on poprzez zabudowę wolnej przestrzeni pomiędzy istniejącą uprzednio szopą (2,07 m x 4,75 m), a szaletami. Obiekt został wykonany przez syna J.M. w latach 1991-1994. Przedmiotowa szopa została zrealizowana bez uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, co wyczerpuje przesłanki samowoli budowlanej – art. 48 prawa budowlanego. Ponieważ wybudowano ją końcem 1994 r., zastosowanie ma przepis art. 103 ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z którym w miejsce art. 48 ustawy z dnia prawa budowlanego należy zastosować art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229). Stosownie do art. 2, 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (§19 i §9 ust. 1) oraz §4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, należy przyjąć, przedmiotowa szopa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, do realizacji którego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ J.M. nie dysponował takim pozwoleniem, zgodnie z art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonany przez niego obiekt budowlany podlegałby przymusowej rozbiórce przy spełnieniu wymienionych w w/w przepisie warunków. Jeśli zaś chodzi o możliwość legalizacji samowoli budowlanej, to zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą "skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane (...) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji" (por. II OSK 1318/06). Zgodnie z obowiązującym ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N. dla obszaru "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej N. z dnia 13 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ) działka nr 1 w Obr. [...] przy ul. [...] w N. znajduje się częściowo w terenie oznaczonym symbolem [...] obejmującym teren zabudowy mieszkaniowej willowej, gdzie m.in. istnieje obowiązek likwidacji garaży - blaszaków i tymczasowych budynków gospodarczych. Natomiast obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie wyłączał możliwości budowy na tym terenie obiektów tymczasowych. Przedmiotowa samowola jest sprzeczna z §14 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, określającego odległość budynków gospodarczych od innych budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i §13 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudnia to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą w/w przesłanki zlecono J.M. przedłożenie stosownej ekspertyzy technicznej. Z protokołu z dnia 9 grudnia 2008 r. wynika co prawda, że stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń, jednak konieczne było ustalenie czy obiekt nie utrudnia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz czy spełnia on wymogi ochrony przeciwpożarowej. J.M. nie przedłożył jednak ekspertyzy. Mając na uwadze powyższe oraz okoliczność że usytuowanie obiektu jest niezgodne z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego należało orzec o jego rozbiórce. Odwołanie o powyższej decyzji złożył J.M., Wskazał, że samowolnie zrealizowany obiekt gospodarczy jest potrzebny do funkcjonowania gospodarstwa domowego, gdyż przeznaczony jest na gromadzenie opału. Podał, że z uwagi na niepełnosprawność ruchową był zmuszony usytuować obiekt w sposób umożliwiający korzystanie z niego oraz p odniósł, że "szopa ta nie sąsiaduje z innym obiektem na sąsiedniej działce, a poza tym właścicielka sąsiedniej posesji nie zgłasza żadnych zastrzeżeń". Wyjaśnił, że nie stać go na pokrycie kosztów sporządzenia ekspertyzy, co się zaś tyczy stanu technicznego obiektu, to nie budzi on zastrzeżeń. Podał nadto, że sporny obiekt budowlany powstał w latach 70-tych a nie 90-tych ubiegłego wieku (pismo do prezydium Rady Narodowej, Wydział Budownictwa i Architektury z dnia 16 lipca 1970 r. i wyciąg z ksiąg wieczystych z dnia 11 grudnia 1974 r.), inwestor uzyskał pozwolenie na realizacje obiektu oraz, że obiekt wykorzystywany jest zgodnie przeznaczeniem - do składowania opału. J.M. podniósł, że zgodnie z art. 1 a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 9, poz. 84 z 2002 r.) budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomoc przegród budowlanych oraz posiada fundament, dach, podczas gdy z oględzin z dnia 9 grudnia 2008 r. wynika, ze przedmiotowy obiekt fundamentów nie posiada. Dodał nadto, że organ administracji bezpodstawnie przyjął, że istnieje zagrożenie dla ludzi lub mienia, mimo że stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń. Tym samym naruszono zasadę kierowania się słusznym interesem obywateli (art. 7 kpa) oraz zasadę, zgodnie z którą postępowanie należy prowadzić w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organu administracji (art. 8 kpa). Wskazał też, że organ administracji winien był rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 99, poz. 665), a zwłaszcza art. 3, który umożliwia legalizacje obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i okres powstania przedmiotowego obiektu budowlanego - jako istotny dla wskazania przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Słusznie ustalono, że niniejszą sprawę należy rozstrzygać w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności przepisy art. 37 lub art. 40 tej ustawy. Prawidłowo zakwalifikowano również zrealizowaną samowolę jako obiekt budowlany zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego z 1994 r. Podał, że kwalifikacja taka wynika również z analizy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) obowiązującego w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że postępowanie legalizacyjne wobec braku ekspertyzy, naruszenia przepisów technicznych oraz niezgodności z obowiązującym obecnie ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N. dla obszaru "[...]" – nie mogło zakończyć się powodzeniem. Na powyższą decyzję J.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania skarżący podniósł, że organ I instancji zmieniał swe stanowisko w kwestii możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, a ostateczne nie stwierdził jednoznacznie, czy i dlaczego stan techniczny, czy też oddziaływanie na otoczenie, uniemożliwiają jego legalizację. Zdaniem skarżącego przesłanki stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 nie zostały należycie wyjaśnione. Przyjęty zaś przez organy pogląd, jakoby w sprawie zastosowanie miały zapisy aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest nietrafny. Skarżący wskazał przy tym na te orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjmowano co prawda takie złożenie, ale w sytuacji, kiedy obecne przepisy były dla sprawcy samowoli "względniejsze". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Po pierwsze stwierdzić należy, że – wbrew obecnym twierdzeniom skarżącego – ustalenia organów co do czasu wzniesienia przedmiotowego obiektu są prawidłowe. Organ I instancji na tę okoliczność przeprowadził stosowne dowody (zeznania świadków, oględziny, oświadczenia stron), które przywołał i opisał w pisemnym uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo dokonał oceny tych dowodów i w ten sposób zadośćuczynił kodeksowym przepisom o dowodach (dział II, rozdział 4 kpa). Powyższe ustalenie ma w sprawie znaczenie istotne, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo więc przyjęły, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. art. 37 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Wystąpienie przesłanek określonych w jednym z powyższych punktów determinuje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Niewątpliwe jest też, że w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, przedmiotowy obiekt miała charakter tymczasowego obiektu budowlanego, dla wzniesienia którego wymagane było pozwolenie na budowę. Także i w tym zakresie organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia i przeprowadził poprawną analizę zarówno przepisów ustawy z 24 października 1974 r., jak i przepisów wykonawczych: rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (§19 i §9 ust. 1) oraz §4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Organy powołały w swych decyzjach obie podstawy wymienione w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeśli idzie o przesłankę opisana w punkcie 2 w/w przepisu, to stwierdzić należy, że w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organy stwierdziły, że usytuowanie obiektu narusza odpowiednie przepisy techniczne, a sam skarżący nie dostarczył, pomimo odpowiedniego wezwania, ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu, koniecznych do wykonania robót, ewentualnego zagrożenia dla ludzi lub mienia., czy też utrudniania zagospodarowania działki sąsiedniej. Jednocześnie organ jednak stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby dokonania oceny stanu technicznego". Podzielić wobec powyższego należy twierdzenie skarżącego o niejednoznaczności wypowiedzi organu w omawianej kwestii. Jest oczywiste, że skarżący nie dostarczył ekspertyzy, ale w takiej sytuacji organ winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny, czy i dlaczego ekspertyza ta była dla rozstrzygnięcia niezbędna. Zważywszy bowiem na przedmiot nakazanej rozbiórki, jego konstrukcję, rozmiary, wyposażenie i technologię wykonania, trudno oprzeć się przekonaniu, że specjalistyczna ekspertyza nie jest w sprawie adekwatnym środkiem dowodowym. Cytując dotyczący tej kwestii fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 lutego 2009 r. (II OSK 213/08) organ pominął fakt, że przedmiotem rozpatrywanej wówczas sprawy był obiekt daleko bardziej skomplikowany, oraz że w sprawie tej sąd uchylił właśnie postanowienie o zobowiązaniu inwestora do dostarczenia ekspertyzy uznając ten środek za zbędny. Opisany wątek sprawy wymaga zatem ponownego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu, że wedle Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórka stanowiła środek ostateczny, mający zastosowanie w sytuacjach istotnie odbiegających od normy i istotnie negatywnie oddziałujących na środowisko. Co do drugiej, wskazanej przez organy, podstawy nakazania rozbiórki, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, nie podziela generalnego poglądu o przesądzającym (w każdym wypadku samowoli popełnionej przez 1 stycznia 1995 r.) znaczeniu zapisów obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższym zakresie wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności. Na przykład w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 oraz z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 491/07, a także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 41/06 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Taki pogląd przyjął także ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 810/09 (wyrok z 11 maja 2010 r.) Nie można jednak stwierdzać, że w kwestii tej – tak jak sugeruje to organ – doszło do ujednolicenia stanowisk. Podtrzymywany jest bowiem także i taki, podzielany przez sąd rozpoznający sprawę pogląd, że przesłanką stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane jest sprzeczność z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie samowoli. (np. wyrok WSA w Krakowie 18 czerwca 2009 r. II SA/Kr 468/09, wyrok NSA z 6 maja 2008 r. II OSK 426/07). Pogląd ten, tak jak wskazuje to skarżący, niekiedy uzupełniany jest także stwierdzeniem, że dopuszczalna jest ocena zgodności samowoli z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu, o ile są one dla sprawcy względniejsze. Obszerną argumentację tego poglądu przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07. NSA podnosi, że skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej. Inna wykładnia tej normy prawnej, a więc przyjęcia jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby, jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia, jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor bowiem decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się ewentualne od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji. W powyższym kontekście wybór wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane dokonany przez organy obydwu instancji należy uznać za działanie prowadzące do naruszenia prawa materialnego - mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinującego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. O zasadności wyboru wykładni zaprezentowanej w skardze przesądza dodatkowo fakt, że pomimo nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., treść art. 103 ust. 2 tej ustawy pozostała niezmieniona. Ugruntowuje to w przekonaniu, że wyłączając w stosunku do "starych samowoli budowlanych" dopuszczalność stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ustawodawca wykluczył powoływanie się również m.in. na ust. 2 pkt 1a tego przepisu, tj. na ustalenia aktualnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na koniec, w nawiązaniu do jednego z twierdzeń skargi, stwierdzić należy, że przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie dotyczą obiektów wzniesionych przez 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.