II SA/Kr 468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] zostało wszczęte na wniosek T. i J.S. , właścicieli działki nr 1 w miejscowości M. , w którym domagali się oni rozbiórki budynku chlewni usytuowanego na działce 2 w M. , którego właścicielem jest A. R. W wyniku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] odmówił rozbiórki przedmiotowego budynku oraz stwierdził bezzasadność żądania strony. Od powyższej decyzji odwołali się T. i J.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak:[...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W trakcie ponownie powadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzupełnił materiał dowodowy. W dniu [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wydał na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. decyzję - znak: [...] na mocy której stwierdził, że przedmiotowy budynek inwentarski usytuowany na działce 2 położonej w M. , znajduje się na terenie MR1 który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę, a jego stan techniczny jest dobry i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.S. Odwołanie wpłynęło w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r., Dz.U. Nr 156, poz. 1118), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i opierając się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz.229) w związki z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego usytuowanego na działce 2 w miejscowości M. – "ponieważ znajduje się na terenie MR1, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W uzasadnieniu organ podał, iż organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie winno nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Wynikający bowiem z odmiennych oświadczeń świadków okres powstania przedmiotowego budynku, nie ma znaczenia, gdyż zarówno data podana przez świadków wskazanych przez T.S. , tj. "w latach 60 - tych XX wieku budynek został wzniesiony jako murowany w miejsce starego drewnianego", jak również data wskazana przez świadków wskazanych przez A.R. , tj. "w roku 1954 został wyremontowany stary drewniany budynek" kwalifikuje obiekt, w stosunku do którego należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że samowola budowlana dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organ jako podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia podał art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli po pierwsze znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, po drugie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki. Organ podniósł, iż nakaz przymusowej rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją dla inwestora, z tego względu powinien być stosowany tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożeń czy pogorszeń przez wprowadzenie zmian na podstawie art. 40 starego Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy budynek znajduje się na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K.-L. z dnia [...] 2004 r. jest położona w obszarze oznaczonym symbolem MR1, w pasie szerokości 84 m od drogi lokalnej KL tj. na terenach zabudowy mieszanej mieszkaniowej i zagrodowej położonej w strefie podmiejskiej i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z uwagi na brak naruszenia przepisów technicznych, gdyż uciążliwości, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2, związane z prowadzoną przez A.R. hodowlą trzody chlewnej w przedmiotowym budynku nie stanowią takiego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w związku z czym nie są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Wskazano, iż sprawa chowu świń była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy podniósł, iż budynek gospodarczy wybudowany został bez decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże wobec faktu, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1995 r. w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. umożliwiający jego legalizację. Organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo. Wobec stwierdzenia, że brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, organ II instancji wydał decyzję o odmowie rozbiórki. Ponadto nadmieniono, że skarżona decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja organu odwoławczego nie kończą postępowania w niniejszej sprawie, bowiem organ I instancji jest zobowiązany rozważyć podjęcie postępowania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodnie z przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] złożył J.S. Skarżący zakwestionował decyzję w zakresie orzeczenia merytorycznego o odmowie wydania nakazu rozbiórki, wniósł o jej uchylenie w tym zakresie, a także o zobowiązanie organów administracji do wydania zakazu chowu trzody chlewnej w spornym budynku do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja w zakresie odmowy wydania nakazu rozbiórki została wydana z oczywistym naruszeniem prawa procesowego - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego: skoro decyzja organu I instancji nie zawierała orzeczenia co do rozbiórki samowoli, to organ odwoławczy nie mógł orzekać w tym zakresie. Skarżący wskazał, iż decyzja organu odwoławczego jest błędna i nielogiczna, gdyż organ II instancji po pierwsze uchylił decyzję I instancji w całości, a zatem nie mógł orzekać co do meritum. Skarżący podniósł, iż organy administracji dążą do legalizacji budynku inwentarskiego zbudowanego nielegalnie w latach 60 XX wieku, powołując się na jego zgodność z planami zagospodarowania terenu – [...] - jednakże nie przedstawiono do dziś planów z daty powstania budynku. Nadto skarżący wskazał, iż prawo budowlane zawsze przewidywało minimalną odległość do granicy 3 metrów, a przedmiotowy budynek znajduje się w odległości mniejszej około 1,5 m - zasadnym jest więc żądanie skarżącego co do rozbiórki budynku, a co najmniej ściany od granicy i przebudowę tak, aby była zachowana odległość minimalna - 3 m, gdyż wtedy budynek będzie odpowiadał prawu budowlanemu. Budynek ten winien być wykorzystywany na garaż, magazyn, ale nie na chlewnię - gdyż ustawodawca nie zezwala na umiejscowienie chlewni w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Nadto skarżący podał, iż A.R. w roku 2002, zmienił przeznaczenie budynku inwentarskiego na chlewnię (wybudował nielegalnie wywietrzniki) i rozpoczął intensywny chów trzody chlewnej w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkami mieszkalnymi skarżącego. Skarżący udowodnił przez badania właściwego organu administracji - Sanepidu, iż wyziewy z hodowli przekraczają dopuszczalne normy i szkodzą zdrowiu i życiu jego i członków rodziny. Zdaniem skarżącego Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r., gdyż stwierdził iż do nakazania rozbiórki konieczne jest spełnienie obydwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Wykładnia ta jest oczywiście wadliwa. Zdaniem skarżącego, gdyby było tak jak twierdzi organ II instancji, ustawodawca między pkt 1 i 2 w art 37 ust 1 użyłby spójnika "i". Zachodziłaby wówczas koniunkcja, jednakże ustawodawca używa spójnika "lub", co oznacza, iż budynek podlega przymusowej rozbiórce w wypadkach alternatywnie wymienionych w punkcie 1 oraz w punkcie 2. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ dodatkowo podkreślił iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, natomiast jedynie jej wyrzeczenie było wadliwe, co organ skorygował nie naruszając w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło sprawy rozbiórki budynku inwentarskiego usytuowanego na działce 2 w miejscowości M. , zostało bowiem wszczęte na wniosek z dnia 23 października 2006 r. (k. [...] akt administracyjnych) właścicieli działki nr 1 w M. bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, żądających nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze powyższy przedmiot postępowania administracyjnego oraz treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe" - organy administracyjne obydwu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie rozbiórki budynku inwentarskiego usytuowanego na działce 2 w miejscowości M. , miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. art. 37 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że zasadne jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wystąpienie przesłanek określonych w jednym z powyższych punktów determinuje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w zakresie ustaleń dotyczących czasu realizacji przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości co do tego, że przedmiotowa inwestycja nie była realizowana po dniu 1 stycznia 1995 r. W tym stanie rzeczy przy stwierdzeniu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, zasadne byłoby przyjęcie przez organy administracji, że w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Artykuł 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane odnosi się bowiem nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1512/06, LEX nr 304109, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2005 r., VII SA/Wa 509/05, LEX nr 194704). Problematyczne jest jednak, czy w istocie realizacja przedmiotowej inwestycji miała charakter wybudowania obiektu budowlanego lub jego części oraz czy została ona zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że stanowisko stron postępowania i przesłuchiwanych w sprawie świadków nie jest w tym zakresie jednolite i konsekwentne. Gdy chodzi o pierwszą ze wskazanych wyżej okoliczności, w sprawie złożono oświadczenia, zgodnie z którymi: - przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 60-tych XX wieku jako całkiem nowy obiekt budowlany (konsekwentne twierdzenie w pismach procesowych T.S. i J.S. – m.in. k. [...] wyjaśnienia świadka H.N. – k. [...], oświadczenie H.G. – k.[...], oświadczenie S.S. – k. [...]), - przedmiotowy budynek inwentarski został wzniesiony w latach 60-tych jako murowany w miejscu istniejącego wcześniej budynku inwentarskiego" (wyjaśnienia świadka A.J. - k. [...], oświadczenie S.S. – k. [...]), - przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany w latach 20-tych XX wieku, a w 1954 r. został wyremontowany w ramach zmiany substancji z drewnianej na murowaną (wyjaśnienia A.R. – k. [...] oświadczenie Z.S. – k. [...]) . Organy obydwu instancji nie oceniając powyższych dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., uznały, iż w latach 60-tych XX wieku został wzniesiony nowy obiekt budowlany. Okoliczność ta – uznana przez organy za bezsporną – nie wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że przeprowadzono prawidłowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pozwalającym ustalić rzeczywisty zakres i charakter, a także czas realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem okoliczność ta ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Nie wiadomo bowiem, czy doszło do wybudowania całkowicie nowego obiektu budowlanego, czy też doszło do jakichś zmian w obiekcie już istniejącym, a jeżeli tak, to jaki charakter miały te zmiany i czy można je zakwalifikować jako wybudowanie w całości lub w części obiektu budowlanego. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie oznacza, że nie jest możliwe ustalenie, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego miało swój przedmiot (a jeżeli tak, to jaki był jego zakres), czy też było postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyby okazało się, że realizacji inwestycji nie można zakwalifikować jako wybudowania obiektu budowlanego. Brak ten ma również konsekwencje w zakresie niemożności ustalenia przepisów, jakie mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Cytowany wyżej art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania przepisów o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego ma zatem w sprawie zasadnicze znaczenie. Kwalifikacji tej można dokonać dopiero po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego, tj. rzeczywistego charakteru i zakresu inwestycji oraz daty jej realizacji. Dopiero w następstwie tych ustaleń możliwa będzie odpowiedź, czy na realizację inwestycji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili realizacji tej inwestycji. Podstawową okolicznością utrudniającą poczynienie koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie jest upływ czasu od chwili zrealizowania inwestycji. Okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy domniemania zasadności nałożenia nakazu rozbiórki na następcę prawnego inwestorów (którym byli – jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - rodzice bądź dziadkowie A.R. ). Domniemanie takie byłoby uzasadnione wyłącznie wtedy, gdyby znajdowało podstawę w obowiązującej normie prawnej. Z całą pewnością nie byłoby wystarczające w tym względzie powołanie się na regulacje nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji projektowo-technicznej dotyczącej tego obiektu. Samo naruszenie tego rodzaju obowiązków nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nielegalności inwestycji. Podkreślić należy, że eliminowanie tzw. "samowoli budowlanych" należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organy administracji nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji. W istocie oparto się wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawców T. i J. S. , właścicieli działki nr 1 w miejscowości M. , że budynek inwentarski usytuowany na działce nr 2 w M. został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Obecny właściciel obiektu – A.R. w toku postępowania administracyjnego nie przyznał tej okoliczności wskazując jedynie, że nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu inwentarskiego (k. [...]). Organy administracyjne nie podjęły próby ustalenia, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja dotycząca przedmiotowej inwestycji poprzez zwrócenie się np. do właściwych archiwów państwowych. Dodać trzeba przy tym, że nawet brak takiej dokumentacji nie mógłby być automatycznie traktowany jako ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji była niezgodna z prawem. Podkreślić należy, że wyżej wskazane trudności dowodowe, które w znacznym stopniu ograniczają dopuszczalność nakładania na adresatów działań administracji obowiązków polegających na nakazaniu rozbiórki obiektów budowlanych, nie uniemożliwiają organom administracji budowlanej nadzorowania poprawności użytkowania obiektów budowlanych z punktu widzenia ochrony takich wartości, jak życiu lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska. Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje w tym zakresie stosowne mechanizmy prawne w ramach kompetencji organów, zwłaszcza wśród przepisów dotyczących utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych. Niezależnie od wyżej wskazanych uchybień organów administracji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej kwestiach dotyczących przedmiotu postępowania, należy wskazać, że również dokonana przez organy administracji wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie może zostać zaakceptowana w zakresie w jakim przyjęto, że w regulacji tej chodzi o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania decyzji o rozbiórce, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Rozbieżności w powyższym zakresie wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 oraz z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 491/07, a także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 41/06 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Dominujący jest jednak pogląd, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy (wyrok NSA z dnia 20 maja 2004 r., OSK 281-282/04, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r., II OSK 522/05, Lex nr 194370, wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok NSA z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01, publ.: OSNP 2003/19/454, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., IV SA 5058/03, Lex 189051). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia, która z możliwych interpretacji art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Pogląd o tym, że istnieje tylko jedno właściwe rozstrzygnięcie zakodowane w prawie pozytywnym jest w ocenie Sądu słusznie kwestionowany w doktrynie (zob.: J. Stelmach: Kodeks argumentacyjny dla prawników, Kraków 2003, s. 20-21) i orzecznictwie. Podkreśla się bowiem, że np. zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać faktem zróżnicowanego w doktrynie interpretowania danego przepisu (por. wyrok SN z dnia 29 listopada 1996 r., III CKN 16/96, publ.: OSP z 1997 r., nr 3, poz. 66) lub wskazuje, że "jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa"" (Wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, publ.: OSNAPiUS z 1995 r., poz. 297 i cyt. tam wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87, publ.: OSPiKA z 1989 r., nr 1, poz. 4. Por. też wyrok SN z dnia 3 października 1996 r., II URN 10/96, publ.: OSNAPiUS z 1997 r., nr 8, poz. 137, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, publ.: PG z 1995 r., nr 8, s. 10, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 1, poz. 37). W ocenie Sądu treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwala na dokonanie różnej wykładni zakodowanej w nim normy prawnej, zarówno wykładni wskazywanej przez organy administracji, jak i przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego. W istocie – podążając za stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji – dopuszczalny jest pogląd, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji, przy przyjęciu argumentacji zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, LEX nr 347963, zgodnie z którą celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny - karzący. Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa. Stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Można zatem powiedzieć, iż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego. Kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 r. mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę. Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). A zatem na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W przypadku przyjęcia stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w pierwotnej wersji tej ustawy. Ponadto, wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Inną kwestią jest bowiem ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Z drugiej strony uprawnione jest również stanowisko zaprezentowane w skardze. Obszerną argumentację poglądu, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., II OSK 426/07. NSA podnosi, że skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej. Inna wykładnia tej normy prawnej, a więc przyjęcia jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby, jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia, jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu, albo wpływ ten byłby wręcz znikomy na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor bowiem decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się ewentualne od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji. Ponadto, zwolennicy stanowiska, że należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania o rozbiórce, bowiem regulacje te bywają korzystniejsze dla inwestora i to o tyle, że pozwalają niekiedy uniknięcia nakazu rozbiórki dla obiektu, pomijają kolejne postanowienia ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. art. 39 tejże ustawy. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane "jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji". W myśl zachowującej do chwili obecnej swą aktualność uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. (sygn. akt OPS 4/01 opubl. ONSA 2002/2/58) "do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane." Powyższa norma prawna, z której może skorzystać inwestor, o ile spełnione zostaną warunki w tym przepisie określone, odnosi się właśnie do stanów istniejących w dacie realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki. W sytuacji, gdy w ocenie Sądu dopuszczalne są różne interpretacje przepisu i każda z nich znajduje uzasadnienie, kryterium rozstrzygającym o wyborze wykładni powinno być dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Obowiązek dbałości o jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego spoczywa w największym stopniu na Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ugruntowująca się linia orzecznicza NSA ma w istocie charakter prawotwórczy. Ze stanowiskiem tym koresponduje również pogląd prezentowany przez stronę skarżącą w zakresie interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w dominującym orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli"). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Zatem w kontekście powołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i kształtującej się linii orzeczniczej tego Sądu, wybór wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane dokonany przez organy obydwu instancji należy uznać za działanie prowadzące do naruszenia prawa materialnego – obejmującego zwłaszcza wartości wskazane w wyżej przedstawionych zasadach konstytucyjnych - mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinującego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. O zasadności wyboru wykładni zaprezentowanej w skardze przesądza dodatkowo fakt, że pomimo nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., treść art. 103 ust. 2 tej ustawy pozostała niezmieniona. Ugruntowuje to w przekonaniu, że wyłączając w stosunku do "starych samowoli budowlanych" dopuszczalność stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ustawodawca wykluczył powoływanie się również m.in. na ust. 2 pkt 1a tego przepisu, tj. na ustalenia aktualnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że badając w niniejszej sprawie zgodność przedmiotowej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organy administracji nie dopełniły wymogu weryfikacji przesłanek ewentualnego nałożenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Na gruncie przedmiotowej sprawy uchybienie to jest tym istotniejsze, gdy się zważy, że organy administracji nie stwierdziły wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, przesądzając tym samym, że w niniejszej sprawie rozstrzygająca jest zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ drugiej instancji nie analizował przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tj. nie badał, czy przedmiotowy obiekt budowlany "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" w sposób wskazany w tym przepisie. Nie jest zwłaszcza uzasadnione twierdzenie, że przesłanki powyższe nie zachodzą, gdyż nie zostały naruszone przepisy techniczne, a uciążliwości wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy związane z hodowlą trzody chlewnej nie stanowią naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie obie przesłanki (chodzi o przesłanki z pkt 2, a nie jak niezasadnie przyjęły organy o łączne spełnienie przesłanek z pkt 1 i 2 cytowanej regulacji). Wystąpienie tych przesłanek (lub ich brak) powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło (lub nie nastąpiło) na przykład pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, lecz niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ upatruje tego pogorszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1721/06, LEX nr 302421). Nie wystarczy również stwierdzenie przez organ naruszenia lub nienaruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (a na badaniu wyłącznie tych kwestii skoncentrował się organ pierwszej instancji dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji). Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że posadowienie budynku na działce powoduje lub nie powoduje rzeczywistego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest zbadać, czy dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, LEX nr 334853). Postępowania wyjaśniającego w powyższym kierunku organy administracji nie przeprowadziły, a zwłaszcza nie oceniły w świetle przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. faktu, iż stężenie amoniaku w powietrzu w związku z użytkowaniem przedmiotowego obiektu przekracza 2,9 krotnie dopuszczalną normę (wyniki pomiarów – k. [...]) w pomieszczeniach mieszkalnych należących do skarżącego. Podkreślić należy, że ze względu na restrykcyjny charakter regulacji dotyczących nakazu rozbiórki obiektów budowlanych, uzasadnienie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zarówno w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku pozwalającym wyeliminować wskazane wyżej wątpliwości, przez co naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także na skutek naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w bezpośredni sposób zdeterminowało merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję do ponownego rozpoznania przez organ administracji powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić termin realizacji przedmiotowej inwestycji oraz okoliczność, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji przyjętych ustaleń wskazujących na samowolę budowlaną, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku wynikającym z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. na tle przedstawionej wyżej jego wykładni. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.