II SA/Kr 422/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie nr 63/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2023r. znak WOB.7722.113.2022.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Przedmiotem skargi S. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie nr 63/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 26 stycznia 2023 r. znak WOB.7722.113.2022.JKUT, utrzymujące w mocy postanowienie nr 155/22 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z 20 kwietnia 2022 r. znak NB.5160.5.13.2022.KBuk w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W stanie faktycznym sprawy pismem z 7 marca 2022 r. skarżący wraz z M. P.-W., B. G., P. K., L. S.-K. i H. G. złożył wniosek o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót na rzecz J. G. (inwestora) dotyczącej budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Wnioskodawcy podnieśli, że inwestor nie wykonał zgodnie z projektem budowlanym miejsc postojowych z nawierzchni utwardzonej – kostki brukowej do 2020 r. oraz zjazdu z ulicy do 2020 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że brak wykonania tych robót utrudnia im dojazd do własnych nieruchomości. Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wniosek został zatem złożony przez osoby, którym nie przysługuje przymiot strony. Organ wskazał, że rozważy możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie podniesiono, że organ prowadzi już postępowanie w sprawie rozbudowy budynku bez pozwolenia na budowę i dotychczasowe czynności dały wystarczający materiał dowodowy do uznania, że inwestor dokonał rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia. Zaakcentowano, że krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji ocenił, że okoliczność, iż wniosek został złożony przez osoby niebędące stronami została stwierdzona przez PINB w wyniku jednostkowych i prostych czynności. Organowi I instancji wiadome było z urzędu, że w sprawie została wydana decyzja PINB z 22 października 2019 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, uzależniając przystąpienie do użytkowania od wykonania określonych robót. Analiza tego rozstrzygnięcia pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego wnioskodawcom nie przysługuje również status strony w sprawie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 162 K.p.a. Końcowo organ zaznaczył, że stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone jedynie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, a także gdy prowadzone było postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów oraz niewyjaśnienie kwestii, na które powoływał się skarżący w zażaleniu, tj. zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo, że konieczność wyjaśnienia tej kwestii była kluczowa dla rozpoznania spraw; 2. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawężenie kręgu postępowania na podstawie tego przepisu dotyczy również sytuacji gdy inwestycja realizowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę; 3. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w sytuacji gdy postępowanie dotyczy ich interesów prawnych, a żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wynikało z ochrony ich interesu prawnego, tj. żądali oni czynności organu ze względu na swój interes prawny; 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy inwestycja ta nie jest zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i pozwoleniem na budowę; 5. naruszenie art. 61a K.p.a. poprzez jego zastosowanie i podtrzymanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji gdy wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania i są stroną postępowania; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. Ponadto wniósł o wyznaczenie w sprawie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodów z: - Decyzji Starosty T. nr 368/08 z dnia 30.09.2008 roku, znak: AB. VIII.73 51 /ZAK-294/09; Decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy z dnia 01.10.2007 roku, znak: BUA.III.7331-053/07; - Postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia 06.12.2007 roku, znak: BUA.III.7331-053/07 - dokumentów znajdujących się w aktach postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, znak sprawy: NB.5160.5.115.2020.AT, a w szczególności protokołach oględzin, zdjęciach terenu inwestycji wykonanych przez skarżących oraz przez pracowników organu prowadzących postępowanie w trakcie przeprowadzania oględzin; - Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 22.10.2019 roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydana przed zakończeniem wszystkich robót - oryginał tej decyzji znajduje się w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, skarżący nie ma do niej dostępu z uwagi na fakt, że nie został uznany za stronę. Udało mu się jedynie uzyskać jej zanonimizowaną kopię, którą w załączeniu przedłożył. Skarżący wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o nadesłanie poświadczonego odpisu tej decyzji i przeprowadzenie z niej dowodu; - Decyzji Zarządu Województwa Małopolskiego nr 40/ZDW z dnia 25.08.2008 roku; - zdjęć wykonanych przez skarżących po 07.11.2022 - zdjęcia oznaczone nr 4 - 9; - Postanowienia Starosty T. z dnia 28.07.2008 roku, znak: AB.VIII.735 l/ZAK-294/08 - zdjęcia obrazujące drogę wewnętrzną w okresie zimowym, na których wyraźnie widać jej szerokość - zdjęcia oznaczone nr 1, 2, 3 (numery na rewersie); - wszystkie na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia, a w szczególności zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zawężenie szerokości drogi wewnętrznej, która zgodnie z pozwoleniem miała mieć 4 m; Ponadto skarżący wniósł o połączenie niniejszej sprawy do rozpoznania ze sprawą skargi na postanowienie nr 62/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26.01.2023 roku, znak: WOB.7722.113.2022.JKUT. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a nadto została zrealizowana z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę. Jak podał skarżący, przed PINB toczyły i toczą się postępowania, w których zostały stwierdzone uchybienia i naruszenia ww. przepisów. Organ II instancji nie zadał sobie nawet trudu, żeby zbadać jakie postępowania dotyczące przedmiotowej inwestycji toczyły lub toczą się, pomimo, że mając informację o takich postępowaniach powinien zbadać tę kwestię z urzędu. Zdaniem skarżącego zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W pozostałych przypadkach strony postępowania są ustalane na zasadzie art. 28 K.p.a. W przedmiotowej sprawie ustalenie kręgu tych osób – zdaniem skarżącego – winno się odbywać na zasadzie ustalenia wpływu inwestycji na prawa skarżącego. Skarżący jest właścicielem działki sąsiadującej. Przedmiotowa inwestycja wpływa na jego prawa, zresztą w samych dokumentach dotyczących jej realizacji, pozwolenia na budowę, projektach budowlanych inwestor wskazywał, że inwestycja będzie wpływać na działki sąsiednie, w tym na działkę skarżącego. Jak podał skarżący decyzja z 22 października 2019 r. została wydana przed zakończeniem wszystkich robót, na oznaczonych w niej warunkach. Samo wydanie takiej decyzji świadczy o tym, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wynika wprost z warunków określonych decyzją, których zadaniem jest określenie co jeszcze musi zostać wykonane, żeby doprowadzić do zgodności. Warunki wskazane ww. decyzji nie zostały spełnione do dnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 4 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i zaznaczył, że opisana sytuacja nie zmieniła się, w szczególności w dalszym ciągu nie został urządzony zjazd i brak jest drogi wewnętrznej o wymaganej szerokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zaś postanowieniem, na które służy zażalenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy przywołać art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tej regulacji, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: P.b.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Wykładnia językowa wskazanego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie dopuszcza się natomiast wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 P.b. wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów P.b. i innych ustaw. Powyższy wyjątek wynika z poglądu, że przepis art. 59 ust. 7 P.b. odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r. II OSK 1473/18, wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 3388/19, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. II OSK 3635/19). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy zasadnie przyjęły, iż w przedmiotowym przypadku żaden z powyżej opisanych wyjątków nie zachodzi. Analizując akta przedmiotowego postępowania nie sposób stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Trafne jest stanowisko organu, że bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje fakt prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mogą badać legalności obiektu ani w trybie art. 48 ani w trybie 51 P.b. Należy więc wyjaśnić, że dla legalności powstałego obiektu, któremu już wydano pozwolenie na użytkowanie, nie ma zatem znaczenia ewentualnie dokonana następczo samowolna rozbudowa obiektu. Postępowanie w sprawie rozbudowy ma inny przedmiot i nie ma wpływu na niniejszą sprawę. Tym samym właściwe było oparcie rozstrzygnięcia przez organy o art. 59 ust. 7 P.b., a w konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu użyty w art. 59 ust. 7 P.b. zwrot "sprawa pozwolenia na użytkowanie" obejmuje również sprawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzoną w ramach postępowania na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. Art. 59 ust. 7 P.b. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale także we wskazanym wyżej postępowaniu, bowiem postępowanie to dotyczy pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10, wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r. VII SA/Wa 1328/18). Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał, na wydanie rozstrzygnięcia. Rację ma organ II instancji, że już z samej analizy wniosku o wszczęcie postępowania i zestawienia go z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie można było wyprowadzić zasadny wniosek, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przedłożone przez skarżącego wraz ze skargą dokumenty nie dotyczyły okoliczności wskazujących na konieczność odstąpienia od zastosowania art. 59 ust. 7 P.b. Sąd zauważa również, że w aktach sprawy znajduje się nie tylko zanonimizowana decyzja PINB z 22 października 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, którą przedłożył skarżący, ale odpis tej decyzji organ I instancji włączył z własnej inicjatywy do akt sprawy. Stąd zbędne było zwracanie się przez Sąd do PINB o nadesłanie przedmiotowego dokumentu, jak domagał się tego skarżący. Tym samym Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd zauważa, że art. 59 ust. 7 P.b. ma charakter lex specialis w stosunku do powołanego przez skarżącego przepisu statuującego zasadę ogólną, zatem nie sposób mówić o naruszeniu przepisu powołanego przez skarżącego. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.).