II SA/Kr 429/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi T. M. i K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2019 r. znak:[...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 19 marca 2018 r. znak: [...] orzekł o zwrocie udziałów w wysokości 23/24 w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., obj. księgą wieczystą [...] na rzecz T. M., K. B., K. W., M. S., M. S., Ł. M.-D., J. G., J. L., I. P., M. B., M. J. i K. B. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg sprawy i zebrany materiał dowodowy. W szczególności organ wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek Ł. M.-D. i K. W. zawarty w pismach z 18 czerwca 1999 r. i 6 lipca 1999 r. Pozostałe strony przyłączyły się w grudniu 1999r. W oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. R. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 czerwca 1966 r. organ I instancji ustalił, że część parceli l. kat. [...] (w zakresie w jakim zawiera się w działce nr [...]), została przeznaczona w ok. 90% pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Pozostałe ok. 10% działki weszło w obszar przeznaczony pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie). Ponadto w celu ustalenia, jakie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego P. N. w ramach usług oświaty i budownictwa wysokiego mieszkaniowego, miały powstać na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Starosta [...] zlecił geodecie wykonanie kompilacji mapy ewidencyjnej z planem zagospodarowania os. P. N. (osiedle [...] z 1972 r. Wskazany plan nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym (umowie sprzedaży), jednakże, zdaniem organu I instancji, stanowi wartościowy dokument poglądowy. Z przedmiotowej kompilacji wynika, że część parceli l. kat. [...], oznaczona aktualnie jako działka nr [...], znalazła się w obszarze przeznaczonym pod żłobek. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] odnalazł również odpis decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 5 sierpnia 1972 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu osiedla [...] - P. N." w K. z projektami budowlanymi m.in. żłobka (U-22). W dniu 18 listopada 2016 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowi teren trawiasty wewnątrz osiedla mieszkaniowego P. N., przez który przebiega chodnik z kostki brukowej. W granicach działki znajduje się także stalowa bramka do piłki nożnej, ponieważ część nieruchomości wykorzystywana jest pod "dzikie" boisko do piłki nożnej. Organ I instancji pozyskał również do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego wnioskiem o zwrot. Z pozyskanych zdjęć lotniczych wynika, że w 1970 r. tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r., obrazują, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle P. N.. Kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazuje, że część nieruchomości stanowiła w tym czasie teren zielony, przez który przebiegała wydeptana ścieżka. Zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996 - 2004 obrazują natomiast, iż teren zielony wykorzystywany był jako "dzikie" boisko do gry w piłkę. W sąsiedztwie boiska powstał betonowy chodnik, przebiegający częściowo przez nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się także w kolejnych latach, aż do dnia oględzin nieruchomości, co potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony 18 listopada 2016 r. Dla potrzeb prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał informacje na temat obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismem z 3 sierpnia 2016 r. poinformował, że działka nr [...] nie jest obciążona prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) lub prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich. Analiza ww. zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła organowi I instancji na ustalenie, że w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wysokie oraz usługi oświaty, a jak wynika z planu zagospodarowania osiedla [...] z 1972r., pod budowę żłobka, począwszy od 1972 r. aż do 1996 r. nie powstała żadna infrastruktura osiedlowa związana z usługami oświaty (żłobek) oraz mieszkalnictwem wysokim. Część nieruchomości wykorzystywana była i jest obecnie jako "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną. W II połowie lat 90-tych na części nieruchomości powstał betonowy chodnik, nie związany z budową żłobka, ani budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przez ponad 20 lat od daty wywłaszczenia nie podjęto zatem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot prac związanych z urządzeniem terenu pod usługi oświaty tj. pod budowę żłobka, ani również prac związanych z urządzeniem terenu pod budownictwo wysokie. Jedynym elementem infrastruktury osiedla jaki powstał w granicach wywłaszczonej działki nr [...] jest chodnik betonowy, wykonany pomiędzy 1993 r. a 1996 r. Nie można zatem, w ocenie organu I instancji uznać, iż powstanie betonowego chodnika oraz "dzikiego" boiska do gry w piłkę nożną stanowi realizację celu wywłaszczenia ustalonego w uchwale nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 czerwca 1966 r. oraz w planie zagospodarowania terenu osiedla [...] z 1972 r. W oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy organ I instancji uznał, iż działka ewidencyjna nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzekł o zwrocie jej udziałów. Gmina K. oraz T. M. i K. B. wnieśli odwołania od części ww. decyzji. Gmina podniosła m.in., że według przyjętego w orzecznictwie poglądu (np. wyrok z 20 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt III SA/Po 648/07) przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Wynika stąd, że badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd. Celem wywłaszczenia, określonym w umowie sprzedaży była budowa osiedla "N. P." składającego się m. in. z wielorodzinnych bloków mieszkalnych, pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola, szkoły, terenów zielonych itp. Zgodnie z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami teren wywłaszczonej parceli wszedł w skład osiedla mieszkaniowego "N. P.". Natomiast działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie wysokich bloków mieszkalnych i wykorzystywana w większości jako teren zielony porośnięty koszoną trawą, przez który przebiega fragment pieszego ciągu komunikacyjnego. Na części tego terenu znajduje się boisko piłkarskie. Starosta [...] nie ustalił, kto urządził boisko ani też nie wyjaśnił pojęcia "dzikie boisko". W ocenie odwołującej zarówno ciąg pieszy, jak i boisko wchodzące w skład terenu zielonego stanowią element infrastruktury osiedla, wpływającej na jego prawidłowe funkcjonowanie. Jeżeli nawet uznać, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka, to w ocenie odwołującego, organ I instancji błędnie uznał, iż nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie zatem powinno być ustalone, iż teren pozostawiony wolny od zabudowy naziemnej i wykorzystany jako utrzymywana zieleń osiedlowa, infrastruktura sportowa i ciągi komunikacyjne, powinien być traktowany jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą. T. M. w swoim odwołaniu, działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik K. B., podniósł, że decyzja odnosi się do działki, która pierwotnie miała powierzchnię 0,4973 ha, natomiast zwracana działka ma powierzchnię zaledwie 0,0367 ha. Odwołujący się wskazał, że domaga się zwrotu wszystkich części parceli katastralnej l. kat. [...] niewykorzystanych na cel, dla którego parcela została wywłaszczona. Wojewoda decyzją z 25 lutego 2019 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), uchylił decyzję I instancji w części i orzekł o odmowie zwrotu udziałów w wysokości [...] cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, obr. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: T. M., K. B., K. W., M. S., M. S., Ł. M.-D., J. G., J. L., M. B., M. J. i K. B.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego w dniu 10 lutego 2019 r. zmarła I. P.. Organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039). Mając na uwadze wnioski z powyższego orzeczenia organ odwoławczy rozpatrzył odwołania od części decyzji I instancji stosownie do przypadających udziałów w nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Natomiast postanowieniem z 20 lutego 2019 r. Wojewoda zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie rozpoznania ww. odwołań od części decyzji I instancji orzekającej o zwrocie ww. nieruchomości i o rozliczeniach z tym związanych na rzecz I. P., tj. w zakresie dotyczącym udziału 1/32 części w ww. nieruchomości, do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej I. P.. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w szczególności odnośnie terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 136 i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Wyższe wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a niższe wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty. Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 22 grudnia 1972 r. znak: [...], którym parcela katastralna l. kat. [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Podstawą wywłaszczenia była uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela stanowiska organu I instancji, co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (przede wszystkim orzeczenia wywłaszczeniowego), celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również zieleni ogólnodostępnej, boisk sportowych i ciągów pieszych. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zatem wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego P. N.. Tym samym nie można uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie żłobka w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja. Kwestii modyfikacji celu wywłaszczenia organ I instancji nie wziął pod uwagę. Rozważenie takiej możliwości jest istotne z uwagi na fakt, że zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu). Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym. Tym samym, skoro element stanowiący część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, został wykonany na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Ponadto art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie o konieczności przesądzenia zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości bez konieczności wykazywania, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, bądź też podmiot publiczny. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne wykorzystywane przez mieszkańców osiedla, którzy mogą z niego swobodnie korzystać. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "P. N.". Inwestycja ta składała się jednak zarówno z budynków mieszkalnych, jak również infrastruktury i urządzeń służącym mieszkańcom, jak zieleń osiedlowa czy ciągi piesze. Zdaniem organu odwoławczego boisko do gry w piłką nożną oraz ciąg komunikacyjny stanowiły immanentną część osiedla mieszkaniowego, stanowiąc infrastrukturę służącą mieszkańcom tegoż osiedla. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji orzeka jedynie w stosunku do działki nr [...], w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P., która wywłaszczona została orzeczeniem z 22 grudnia 1972 r. znak: [...] Jeżeli jednak intencją stron jest również wystąpienie do organu I instancji z wnioskiem o zwrot innych nieruchomości, odpowiadających pozostałej części wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...], winni oni złożyć stosowny wniosek w tym zakresie do organu I instancji. Na powyższą decyzję Wojewody z 25 lutego 2019 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. M. - w imieniu własnym i jako pełnomocnik K. B.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie wziął pod uwagę zmiany sytuacji prawnej. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. w art. 1 pkt 1 i pkt 2 znosi prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe i przekształca je w prawo własności. Ta część parceli [...], o którą skarżący wnoszą, nie jest zabudowana w celu mieszkaniowym. Wojewoda odmawiając zwrotu działki nr [...] nie uwzględnił całego niewykorzystanego fragmentu parceli [...], o którego zwrot skarżący się ubiegają. Teren, którego fragment stanowi parcela [...], ma wymiary około 130 m x 90 m. Poza boiskiem, którego jedynymi elementami są stalowe bramki służące większym chłopcom do wspinania się na nie, są małe budynki o charakterze usługowym oraz zaniedbany plac zabaw. Część parceli, o którą skarżący wnoszą, nie koliduje z żadnym budynkiem. Przy osiedlu istnieje funkcjonujący "[...]" a w parku w 2017 r. wybudowany został ogrodzony plac zabaw oraz skatepark. Osiedle posiada liczne obszary niewykorzystane na cele mieszkaniowe, które mogą być sprzedane deweloperom lub na cele komercyjne. Zaskarżona do Wojewody decyzja Starosty [...] z 19 marca 2018 r. orzeka jedynie o zwrocie działki [...], przy czym nie jest to całość niewykorzystanej pod budownictwo mieszkaniowe parceli [...]. W odwołaniu skarżący wnosili również o zwrot innego fragmentu parceli [...], której część stanowi działka [...] oraz przyległy do parku fragment działki [...], obydwie działki przylegają do już zwróconej wyrokiem WSA w Krakowie działki [...]. Skarżący stwierdzili, że skoro Wojewoda wskazuje, że w sprawie innych części parceli [...] należy zwrócić się do organu l instancji, proszą Sąd Administracyjny w Krakowie o potwierdzenie możliwości takiego wystąpienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd aprobuje ustalenia faktyczne, rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stan faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu. Spełniają one wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia decyzji Wojewody świadczy o wykonaniu przez organ odwoławczy zarówno obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Sąd wskazuje, że poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie podstawy zgłoszonego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, legitymacji wnioskodawców jako stron postępowania, stanu prawnego nieruchomości objętej żądaniem w datach zdarzeń uznawanych za wywłaszczenie przez stronę aż do momentu orzekania o zasadności wniosku w części objętej wydanym rozstrzygnięciem, w tym zachodzące zmiany geodezyjne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w zaskarżonej decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli wydanej w sprawie decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję I instancji orzekającą o zwrocie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i rozstrzygająca o odmowie zwrotu udziałów w wysokości [...] cz. w ww. nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którego brzmieniem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wydane rozstrzygnięcie dotyczy tylko jednej z działek objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co jest dopuszczalne z uwagi na podzielność przedmiotu postępowania. Bezsporne w sprawie było, że pierwsze dwie przesłanki wymienione w ww. przepisach (wniosek uprawnionego spadkobiercy stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. i fakt wywłaszczenia objętych wnioskiem działek) są w sprawie spełnione. Działka nr [...] została bowiem wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 22 grudnia 1972 r. znak: [...] jako część ówczesnej parceli katastralnej l. kat. [...] na cele budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego P. N. (osiedle P.). Tak określony cel wywłaszczenia nie był sporny między stronami postępowania. Wobec powyższego słusznie organy uznały, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., ponieważ wywłaszczenie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.). Bezsporne było również, że podstawą wywłaszczenia była uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego ww. uchwałą nr [...] prawidłowo ustalono, iż część parceli l. kat. [...] została przeznaczona w ok. 90% pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Pozostałe ok. 10% działki weszło w obszar przeznaczony pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie). Trafnie stwierdzono, że choć plan zagospodarowania os. P. N. (osiedle P.) z 1972 r. nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym (umowie sprzedaży), jednakże stanowi wartościowy dokument poglądowy. Z powyższego wynika, że część parceli l. kat. [...], oznaczona aktualnie jako działka nr [...], znalazła się w obszarze przeznaczonym pod żłobek. Bezsporne w sprawie było także, że działka nr [...] stanowiła trawiasty, koszony teren zielony wewnątrz osiedla mieszkaniowego P. N., otoczony wysokimi blokami znajdującymi się na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] przedszkolem na działkach [...] i [...] oraz pawilonami handlowymi i placem zabaw (w większości na działce [...] – przed podziałem). Nie później niż od roku 1996 przez teren obejmujący m.in. działkę nr [...] przebiega chodnik z kostki brukowej, a w granicach działki znajduje się stalowa bramka do piłki nożnej, będąca częścią "dzikiego" boiska do piłki nożnej. Spór w sprawie sprowadza się w zasadzie do tego, czy opisane wyżej zagospodarowanie działki nr [...], stanowi o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, rozumianego jako budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego. Należy przypomnieć, że co do zasady, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, OTK-A 2014/3/31 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 2876/12, LEX nr 1493700). Mając na uwadze akta sprawy, a w tym m.in. treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 22 grudnia 1972 r., Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla "N. P." składającego się m.in. z wielorodzinnych bloków mieszkalnych, pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola, szkoły, terenów zielonych itp. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w szczególności dla potrzeb realizacji celu publicznego, jakim były usługi oświaty, w postaci budowy żłobka i mieszkalnictwo wysokie. W ocenie Sądu zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w ww. sposób, w czasie relewantnym dla norm u.g.n., w całości mieści się w relacji celu wywłaszczenia wskazanego w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a poza tym stanowi w całości dopuszczoną prawem modyfikację celu wskazanego jako usługi oświaty, w postaci budowy żłobka. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14, stwierdzającego, iż oczywistym jest, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, czy tereny zieleni osiedlowej. (powołane orzeczenia dostępne są w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m. in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 1044/14. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Podobnie w tych kwestiach wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13, w którym stwierdził, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Mając na uwadze treść art. 136 i art. 137 u.g.n. z uwzględnieniem wyroku TK z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, stanowiących normatywny wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, należy wskazać, że obowiązkiem organów było zbadanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. Należy wskazać, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ wywłaszczenie nastąpiło orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z 22 grudnia 1972 r. (przed dniem 27 maja 1990 r.), a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r. oraz przed dniem złożenia wniosku o zwrot (w 1999 r.). Powyższe odnosi się także do powstania boiska i chodnika, które odzwierciedlają odpowiednio na przedmiotowym terenie zdjęcia z 1993 r. i z przedziału czasu 1996 – 2004. Okoliczności te wskazują na spełnienie warunków zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11. Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W kontrolowanym postępowaniu, wbrew zarzutom skargi, w określonym celu wywłaszczenia wiodące dla sprawy jest ustalenie, czy boisko zielone, tereny zielone oraz inna infrastruktura (komunikacyjna) służąca ogółowi wchodzą w zorganizowaną całość tworzącą funkcjonalnie osiedle mieszkaniowe, które uzasadnia i legitymizuje konieczność wywłaszczenia. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zagospodarowanie spornej nieruchomości wchodzi funkcjonalnie i strukturalnie w skład takiego zorganizowanego terenu, który odpowiada pojęciu osiedla mieszkaniowego. Sądu wskazuje, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że trafna jest końcowa konkluzja organu II instancji o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przedstawiony sposób zagospodarowania w czasie przedmiotowego terenu pozwala Sądowi na uzasadnioną okolicznościami stanu faktycznego i prawnego ocenę, że zrealizowano na nim cel wywłaszczenia, tj. budowę kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego a nadto, że opisane zagospodarowanie stanowi jednocześnie uprawnioną i uzasadnioną prawem, a także znajdującą oparcie w orzecznictwie sądowym, modyfikację celu uszczegółowionego w postaci usług oświaty, budowy żłobka i mieszkalnictwa wysokiego. Sąd przy tym zwraca uwagę, że ten cel uszczegółowiony został sformalizowany tylko do pewnego stopnia, gdyż znajdujący się w aktach sprawy plan zagospodarowania os. P. N. (osiedle P.) z 1972 r., w którym jest mowa o tym celu - nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej. Stąd też, jak słusznie podniosła Gmina w odwołaniu, nawet jeżeliby uznać, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka, to organ II instancji zasadnie stwierdził, że doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zagospodarowanie przedmiotowego terenu przedstawiało się w sposób następujący. W 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Z akt sprawy wynika, że zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r. obrazują, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle P. N.. Kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazuje, że nieruchomość stanowiła w tym czasie teren zielony. Z kolei zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2004 obrazują, iż teren zielony wykorzystywany był jako boisko do gry w piłkę. Przez teren działki biegnie również ciąg komunikacyjny (chodnik). Powyższe niewątpliwie oznacza, że teren ten był i jest nadal potrzebny i przydatny dla mieszkańców. Wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot utrzymywał się również w kolejnych latach, co potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony 18 listopada 2016 r. Trafne i zgodne z prawem jest stanowisko organu II instancji, że osiedle mieszkaniowe wymaga dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej, dostępnych publicznie w związku zaspakajaniem życiowych potrzeb mieszkańców osiedla takich przykładowo jak zieleń ogólnodostępna (utrzymywana zieleń osiedlowa), boiska sportowe i ciągi piesze, które stanowią element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego wskazują zatem jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...], powstała z podziału parceli l. kat. [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego P. N.. Tym samym nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Warto podkreślić, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji (osiedlu mieszkaniowym) może dochodzić do zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. W tym kontekście trafnie wskazał organ odwoławczy, że bez znaczenia jest okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też inny podmiot prywatny. Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem dokonał wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i skrupulatnie wskazał, które okoliczności przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów. W uzasadnieniu decyzji zawarto pełny opis sprawy z odniesieniem się do istotnych okoliczności sprawy i precyzyjnym wyjaśnieniem przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi warto wskazać, że mimo, iż działka nr [...] fizycznie "nie koliduje z żadnym budynkiem", to stanowi część niezbędnej infrastruktury obsługującej mieszkańców okolicznych budynków (bloków). Fakt istnienia w sąsiedztwie innych boisk, placów zabaw czy skateparku (powstałych długo po złożeniu wniosku o zwrot) nie ma znaczenia dla oceny istotnych w sprawie przesłanek zbędności. Również istnienie w innych miejscach osiedla obszarów niewykorzystanych na cele mieszkaniowe, z których niektóre, leżące na obrzeżach, zostały sprzedane deweloperom na cele komercyjne, nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Także zmiana prawa w zakresie użytkowania wieczystego gruntów nie ma żadnego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnośnie natomiast kwestii ewentualnego zwrotu innych działek powstałych z wywłaszczonej parceli l. kat. [...], jak działka nr [...] czy [...], organ II instancji trafnie poinformował skarżących, że organy mogą zająć się sprawą tych działek po złożeniu odpowiedniego wniosku. Trzeba przy tym zaznaczyć, że postanowieniem z 30 stycznia 2004 r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obr. [...]. ewid. P. m. K.. Postanowieniem zaś z 16 grudnia 2007 r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu działki ewidencyjnej nr [...]. Zatem niniejsze postępowanie obejmowało wyłącznie działkę nr [...], natomiast postępowanie odnośnie m.in. działek nr [...] i [...], powinno być prowadzone przez Starostę K. odrębnie, zgodnie z ww. postanowieniem z 30 stycznia 2004 r. Końcowo warto jeszcze wskazać, że wyrok WSA w Krakowie z 20 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 906/16, dotyczący m.in. działki [...], na który powołują się skarżący, został wydany w innym stanie faktycznym, wobec działki położonej na zewnątrz, a nie wewnątrz osiedla. Także teren działki nr [...] nie był, w przeciwieństwie do działki nr [...], koszony czy też ewidentnie użytkowany przez mieszkańców osiedla, a zachwaszczony, porośnięty samosiejkami, roślinnością łąkową i krzewami. Podsumowując należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.